以人民为中心：基层媒体新闻生产的公共性刍议

摘 要： 通过“自下而上”的实地调研，将参与式观察、深度访谈融入个案研究中，提炼出中国基层媒体以“人民为中心”的传媒公共性的最新实践，进而探讨了基层媒体如何通过反向议程设置、意见闭环与全媒体联动问责等机制推进新闻生产的公共性实现。研究以本土化的理论视角和在地经验为基础探讨传媒公共性实践，在我国意识形态建设的关键阶段，使新闻舆论与宣传思想工作重新聚焦于“基层媒体”，找准新形势下意识形态建设的基点和要点，让地方基层媒体积极参与到地方政府的社会治理过程之中，充分发挥舆论引导作用，具有重要而紧迫的现实意义。

关键词： 新闻生产; 基层媒体; 以人民为中心; 传媒公共性; 反向议程设置

中图分类号： G219.2; G219.27 文献标识码： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.001

一、 引 言

当下，以大数据、人工智能以及算法技术的广泛运用为代表的传播技术变革，正重塑现代传媒的生态与格局。网络信息的爆炸式增长，传统媒体向新媒体的急遽转型，使得新闻生产从传统的组织化生产模式向社会化生产模式转变。随着新闻生产方式被互联网重构，“媒体社会化”程度的加剧，使得整个社会的组织力、动员力和凝聚力不断被削弱[1];并在一定程度上削弱了基层的社会治理能力[2];在传播技术的变革及资本逻辑导向的双重裹挟之下，地方基层媒体逐渐被边缘化从而导致“新闻沙漠”①的出现。

2019年，中共十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“到新中国成立一百年时，中国将全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。那么，在新媒体技术迅猛发展和社会化应用模式急遽变革的现实张力之间，基层媒体如何把握住中央“推进国家治理体系建设和治理能力现代化”的历史机遇，跳脱于现实困境，真正实现“更好引导群众、服务群众”，使基层群众通过媒体自主地表达诉求，成为当下传播学者急亟关注和研究的重要议题。

二、 新闻生产、公共性与基层媒体

有研究者认为，新闻学意义上的生产是经过社会化、组织化的转换过程[3]，作为生产主体的新闻记者、作为生产机构的各类媒体及其背后的权力制度关系不同程度地影响着新闻议题的产生、新闻内容的呈现以及生产新闻的流程。有研究认为，网络新闻时代，有更多的新闻事实被挖掘，受众的意见得以整合，公众广泛参与到了社会变革中[4]。由此衍生出对“传媒公共性”问题的关注与探讨。

“公共性”一词源于西方政治学和西方哲学领域，汉娜·阿伦特关于“古典公共领域”的思想，德国学者哈贝马斯通过考察报刊如何聚合公众并形成批判性公共舆论的分析，以及加拿大政治学家查尔斯·泰勒创造性地提出信息化时代传媒公共性的内涵[5]，形成了“公共领域”基本的理论框架。从总体上看，西方国家的媒介组织（如美国联邦通信委员会和加拿大广播电视与通信委员会）在管理媒介组织与进行治理时，常常将“公共利益”放置于显著位置，并以此标榜西方媒体的“客观性”和“新闻专业主义”[6]。而国内有学者从媒体传播权的公权属性、大众传播的公益性、媒体产品的公开性和传播资源的公共属性等维度来探讨现代传媒的公共性[7]。有研究者将传媒的公共性界定为“传媒在服务于公共利益以及促进公共生活的过程中所体现出来的一种属性”[8]。也有研究者指出，中国语境下的传媒公共性是指传媒作为公共领域的一种重要建制而服务于公共利益所体现出来的社会属性（或所谓“人民性”）[9]。而传媒作为社会公器服务于公共利益的形成与表达的实践逻辑，则需要从“传媒服务对象是否为公众、传媒作为公众的平台是否开放、话语是否公开以及传媒的使用和运作是否公正”等维度进行评判[10]。因而，新闻媒体的公共性应具有民主共享性、独立性、公众性、公开性、实践性和多样性[11]等属性。

通过对前述传媒公共性概念的梳理，研究者将研究焦点转向中国基层媒体的新闻生产逻辑：在如今高度社会化、商业化与娱乐化的媒体版图中，普通老百姓除了通过景观化的自我呈现实现“聚光灯”下的去政治化亮相（比如抖音、快手），其关于自身，关注社群，关乎国家的诉求、意见与反思又将如何自由平等地进入公共舆论的视野？这里，我们首先有必要厘清“基层媒体”的概念。如果我们将媒体视为信息传播的介质，那么对基层媒体的定义可以从我国现行行政管理体系和媒体形态两个维度展开。我国现行从中央到乡镇的五级行政管理体系中，市县级行政区域属于基础层次。因而基层媒体主要是指依托于市县级行政区域而生存的媒体，是本区域内文化產品的重要生产者和提供者。从媒体形态上，主要是指包括报纸、广播和电视在内的传统媒体，也包括正在建设的县级融媒体以及其他新兴媒体。从影响的广度和深度来看，与基层百姓生活最为密切、影响最大的基层媒体是扎根于广阔城乡区域的市县级广播电视及县级融媒体。然而，在笔者的实地调研中，一些市县级广播电视台的地方新闻仍注重政府工作简讯，新闻内容以市县级政府官员（主要是市长、市委书记或县长、县委书记）开会或视察的日程活动为主，民生类新闻占的比重仍然不高，这种以八股文形式制作的新闻，生硬呆板、缺乏活力，既难以反映中国基层百姓“中国梦”的生动实践、展示人民群众的精神风貌，也难以及时下情上达人民群众的意见、愿望、要求和呼声，这也是全国一些市县级电视台中相当一部分电视台的“真实写照”②。因而，通过分析地方基层媒体新闻生产的典型个案来探讨当下中国基层媒体走出新闻生产困局的具体方法，探索基层媒体实现公共性的可能路径，回应“更好引导群众、服务群众”的重大关切，尤为必要而紧迫。

三、 《亮见》：基层媒体新闻生产的公共性实践

以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓。在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面会上，习近平总书记指出：“历史是人民书写的，一切成就归功于人民。坚持以人民为中心，就要坚持以人民为新闻报道的主体和服务对象，满怀深情讴歌人民群众的伟大创造、反映人民群众对美好生活追求，充分报道人民群众的意见、愿望、要求和呼声。”《亮见》节目从策划选题、拍摄录制到节目现场的整个新闻生产流程较好地践行了“以人民为中心”的理念。

《亮见》是一档电视直播节目，由H市电视台承办。节目自开播以来，共举办13场，问政47个部门和区党政“一把手”，问责各级党员干部299人，曝光问题67个，办结率100%。随着《亮见》的开播，本市老百姓和现场评论嘉宾通过公开的媒体平台与官员对话，直面问题，开启了H市群众参政议政的良性互动过程。

（一） 反向议程设置：百姓“点题”

“议程设置”一词最早由政论家李普曼在《舆论学》中提出，近年来有研究者提出“反向议程设置”理论，即公众通过社交媒体集中呈现社会舆论热点，并影响传统媒体的新闻生产，即在一定程度上决定传统媒体所聚焦的新闻议题[12]。《亮见》通过“反向议程设置”生产公共议题，节目的所有选题线索均来自基层群众，新闻生产由基层百姓“点题”。

在节目选题前，策划组先通过热线、网络等多种渠道向群众征求意见，收集大量的第一手素材，通过归纳、评估、筛选出与百姓利益攸关、群众诉求强烈的突出问题或热点民生问题。在以下访谈中，节目策划组负责人详细讲述了新闻生产过程中，如何通过“反向议程设置”搜集百姓聚焦的民生热点问题，来生产公共议题。

《亮见》节目聚焦于一些百姓反映强烈的民生热点问题，比如“农村微腐败”，村民们的扶贫资金被村干部或村支书、镇干部贪污了或通过别人进账，这些腐败问题通过记者的暗访暴露出来，相关的职能部门“一把手”进行现场办公。虽然《纠风热线》也是各个职能部门的“一把手”上节目，面对全县的老百姓，解决老百姓问题，但由于《纠风热线》是百姓通过热线电话与官员对话的方式予以解决，所以其中所反映的问题，有些部门会通过采取“怀柔”战术或“打擦边球”的方式迟迟不予解决。《亮见》通过电视台记者的暗访掌握了第一手的证据和线索，把这些问题“亮”出来，让当事人或主管部门领导表态：怎么解决？多久予以解决？如扶贫款，本来有10000元要发到百姓手中，但最后发到老百姓手里只有3000元或者干脆没有，那么这些扶贫款到哪里去了？主管部门必须在电视节目现场说清楚，这涉及老百姓切身利益的问题，一般上了《亮见》之后，都能迅速解决。

我们（栏目组）虽然不能确保老百姓反映的每一个问题都能上节目，但一般会集中归纳筛选出百姓诉求强烈的突出问题。为准确把握好“度”，市委常委、纪委书记亲自对拟上节目的问题进行一一筛选和严格把控，一方面，要保证反映真实情况，另一方面，要尽量选择带有共性或普遍性的问题，以便利用有限的节目时间，进行平等、有效的沟通，搭建平台，让民众倾诉，让官员倾听民意。（访谈，DXS，161022）③

在节目选题的关键环节，H市纪委书记和副书记亲自挂帅，第一时间召开节目组核心人员会议，对策划组挑选出的个案进行认真分析，遴选出老百姓反映强烈的突出问题和具有典型性的个案，“深入到人民群众中，想人民之所想、急人民之所急”，逐个进行深入挖掘，确定节目主题和个案，再由策划组人员根据要求找出个案的关键点和拍摄的切入点，使身处基层的农民百姓能够平等进入公共舆论的视野并自主地表达诉求，有效推动了一批民生问题的较好解决，维护基层百姓的主人翁地位、真正实现人民当家作主。

（二） 三位一体：群众监督+媒体监督+纪委督办

习近平总书记指出：“舆论监督和正面宣传是统一的。新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观。”[13]舆论监督是人民当家作主的体现。人民群众通过媒体监督党和政府工作、反映意见呼声，有利于改进党和政府工作，促进问题解决，疏导社会情绪，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定[14]。国家体制内部也需要媒体的监督，新闻媒体的舆论监督能促进问题的合理解决和顺利解决。《亮见》开创了“群众监督+媒体监督+纪委督办”三位一体的监督模式，节目定期播出后，市纪检监察机关每期紧跟问题靶向，督促启动问责，并对整改不及时、承诺没有兑现、隐瞒事实、消极应对的部门在媒体上再次曝光，每一期问政的问题都会在下一期的《亮见》节目中反馈，使“群众监督、媒体监督、纪委督办”三位一体形成了监督合力，放大了监督效果。

H市委常委、纪委书记表示，H市将努力把《亮见》打造成为治庸问责的平台、党委政府和百姓之间平等对话以及城市公共治理服务的平台，并开启了群众监督、媒体监督、纪委督办的新常态。

由于《亮见》节目选题精准，通过带有共性和普遍性的个案，“靶向出击”，找准了监督重点，促使有关部门、相关单位对镜自照、举一反三，由点及面，带动各类沉疴锢疾的解决，起到了警示一批、教育一片的效果，也让执纪问责沉到基层一线，推动全面从严治党落实到最基层。许多在节目中上线的职能部门，在直播结束的第一时间，当场召开部门协调会，针对节目曝光的问题立即寻找解决方案，安排相关的责任人马上办理落实。在调查采访环节，记者根据基层老百姓反映的线索进行调查和暗访。节目播出前，为了确保记者拍摄的短片最大可能地还原事实真相，真实呈现基层百姓诉求，策划组经常深入一线指导记者进行采访或暗访。对于调查的问题和记者暗访的内容，节目组制定了相关保密制度，旨在减少干扰，准确还原事实真相，确保节目的真实性。

节目策划组和一线记者“5+2”、“白加黑”都是工作常态，为掌握情况，下乡跑基层更是家常便饭。如策划组全体人员夜间到X开发区查看路灯等市政基础设施;到Y水库第一现场查看垃圾丢弃情况;深入各村（居）指导记者拍摄村务公开栏要点等。在毛片和成片出来之后，策划组便会对片子的内容和存在问题提出修改意见，帮助个案记者进一步理清思路，修改到位。（访谈，DXS，161022）

H省委与纪委书记都亲自上过《亮见》，节目播出之前必须保密。其中有一期主题是“农村微腐败”，电視工作人员事先根据农民群众提供的线索了解情况，电视台记者通过暗访将采访到的真实情况制成短片，现场播出。全省各市县的纪委书记都要到现场看这个节目，主管部门也要到现场，主管领导要发言，各个区的区委也要发话，做完节目，要开常委扩大会议，以确保节目播出以后确实能解决问题。（访谈，DXS，161022）

特邀评论嘉宾在节目播出前一天随机抽取产生，最大限度地减少“人情因素”对节目的干扰，以确保节目真实呈现百姓诉求。对节目中反映的问题，会采取跟踪督办和限时办结的做法，限期整改落实，对于不按时落实的单位，相关部门根据有关规定严肃问责。

记者暗访和节目播出前采取严格的保密制度就是为了最大限度地减少干扰，还原事实真相。《亮见》直面问题不掩饰，不遮丑不护短，实实在在曝光问题，追踪问题是否整改，通过电视直播问政的倒逼机制，推动干部作风的持续转变。（访谈，WZY，161023）

节目现场，为了使短片中错综复杂的问题简洁化，真正让老百姓看得懂，节目组采用本地方言和老百姓喜闻乐见的形式，创作节目作品。同时，为了准确界定责任主体，让节目现场被问政官员无法回避問题，节目策划组在设置相关问题时，仔细研读相关业务知识和法律法规，反复推敲问题所涉及的业务知识和法律条款，并针对个案，列出相关法律法规和文件条文，确保节目现场所提的每一个问题有可靠的法律依据支撑。

策划组全体成员不遗余力为上线单位“一把手”设置的各类“难题”，从而有效地强化了“一把手”的责任担当意识，传导了压力，使得《亮见》问出了干部的“硬作风”。（访谈，DXS，161022）

（三） 意见“闭环”：群众参政议政

在新闻生产链中，新闻生产环节需要受众的参与，通过广泛的参与，受众由议程设置被动的接受者，变成了公共议题积极的参与者，从新闻生产中得到对公共生活的满足[15]。如前所述，在节目的主题选取和采访制作过程中，《亮见》秉承“百姓参与、百姓监督”的理念，邀请群众全程参与其中。在节目现场，行评代表、媒体代表、市民代表共同参与、发问、表决;场外，公众通过现场热线电话和网上微博平台，实时发表意见、进行网络投票，不仅极大地提高了公众参与的积极性，顺利为人民群众打通了合理参政议政的渠道，也确保了公众通过参政议政参与到社会治理的过程中。

“《亮见》为老百姓提供了表达意见的机会，搭建起了市民与政府沟通的平台，使得政府职能部门主要负责人能够更真切地感受民意、理解民意、顺应民意。在这个平台上，百姓找到了释放口，也让政府官员更能意识到自己工作不到位的地方，这些‘务实、透明、厚道’的问政，不仅问到了老百姓的心坎上，而且有利于促进政府部门的反思。而这种以作风建设为抓手，深入整治庸懒散奢贪和‘不干事、不担事’等突出问题，促使政府转变职能、官员转变作风，切实有效地为百姓解决实际问题的做法，也正是《亮见》取得成效的启示”。（访谈，LYP，161024）《亮见》不是官员表演的舞台，而是官员与老百姓平等对话、向基层群众兑现承诺的平台。（访谈，H市市委常委、纪委书记LH，161023）

据统计，是年，H市收到基层“微腐败”举报438件，全市查处基层“微腐败”案件72件，给予党纪政纪处分116人，同比分别增长80%和41.5%。随着基层“微腐败”案件被查办，群众反映多年的信访件得到解决，不作为、乱作为的基层党员受到纪律处分，基层党风政风社风焕然一新，基层党员干部的责任意识、纪律意识和民主意识明显增强。

（四） 问责反馈与全媒体联动督办机制

“问政重在问责”，《亮见》之所以能及时解决一批与百姓利益攸关的问题，就在于建立了强有力的问责反馈机制，直面问题不掩饰、问责处理不护短，让曝光问题问责成为常态化。每期节目播出后，市纪检监察机关都会督促相关部门，第一时间对节目曝光的问题相关责任人严肃问责，要求责任单位在规定时限内解决问题。通过问责引发的蝴蝶效应非常显著：干部从相互推诿、冷漠怕事到主动作为、主动担当，问题从熟视无睹、拖延不决到马上就办、系统解决……从而迅速打破机关原有监督方式，找准监督执纪的切入口，通过问责、反馈机制推动问题的彻底解决，由于节目守住问责整改这条生命线，将问政与问责紧密结合，树立了问政威力，打造了政府公信力。

强有力的问责追责制度，使“马上就办”成为节目的标签。很多被问责的单位在现场做出整改、解决问题的正面承诺，直播结束之后，立即组织召开部门协调会，针对节目曝光的问题研究解决方案，马上就办。没有被问责单位紧张出汗，对镜自照，及时发现问题，及时整改。《亮见》倒逼机制确保了问题及时高效处理，如一位王先生在H市被骗90万元，在多个部门间奔走了4个月，案发地派出所仍迟迟不予立案，节目播出后，公安部门全力展开侦查，10天破案追赃;L镇敬老院拖延两年迟迟不能完工，在节目曝光两天后，老人终于得以入住敬老院;某市政道路拖延近两年没有验收，在节目曝光后，一周就完成了项目验收。

为促进所曝光问题的快速落地整改，《亮见》从问题曝光，到官员承诺，再到问题整改，全程追踪。在节目中，通过让被问政官员在现场“红红脸”、“出出汗”，倒逼被问政单位现场作出正面承诺，并在规定时限内作出整改、解决问题。全市各级纪检监察机关从问题的曝光，到问题的整改，进行全程追踪，彰显势必将问题解决到底的认真负责态度和坚定决心，促进所曝光问题的快速落地整改。

《亮见》建立起全媒体联动联办监督机制。每期节目全省各大媒体都进行图文直播，电视、电台、互联网全覆盖，搭建起全媒体联动督办平台，形成了媒体介入曝光问题、责任单位回应、反馈处理结果、整改后再监督等一整套可循环推进的办理体系，使群众反映强烈的民生问题彻底得到及时解决。据统计，2016年的四期《亮见》播出后，相关的微博累计阅读总量达2145余万次，网络直播报道总点击量58174人次，移动客户端信息发布总数83条，总阅读量超228.6万人次，中央及省内主流媒体纷纷报道，成为其时H市街头巷尾热烈讨论的话题之一④。通过《亮见》形成了监督的长效机制，为群众和政府职能部门之间提供了平等对话、沟通的直接平台，打通了“最后一公里”，为切实有效解决群众反映强烈的实际问题创造了条件。

四、 媒体与治理：回归“基层”

在2018年8月全国宣传思想工作会议上，习总书记作出“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”的重要指示。《亮见》正是现代传媒公共性建设的缩影，凝聚了中国基层媒体参与社会治理的中国本土实践和在地经验。在《亮见》的传媒实践中，媒体成为群众参与地方政治、主动管理地方事务的重要平台和渠道，致力于民主决策和公众参与，从而真正实现了自下而上的“公众参与式的民主”，体现了“以人民为中心”的新时代的思想精髓。

无论是中央级媒体还是省级媒体，对基层的介入都是有限的。相对于中央级媒体和省级媒体而言，基层媒体具有明显的边缘优势：基层媒体与当地老百姓有着天然的接近性，更能亲身体验基层群众的疾苦，及时反映当地人民群众的心声，切实帮助他们解决生产生活中的困难，从而充分发挥了“上情下达、下情上传”的桥梁纽带作用;人民群众也可以通过当地基层媒体及时反映情况，表达自身的合理诉求和意见[15]。在全球化的浪潮下回归“基层”，应找准新形势下意识形态建设的基点和要点，真正实现习总书记所言的“加强传播手段和话语方式创新，让党的创新理论‘飞入寻常百姓家’”。

注释：

① “新闻沙漠”由史安斌教授在《治理“新闻沙漠”，复兴社群媒体》一文中提出，主要指美国地方报纸的大面积停刊，成为“新闻沙漠”的地区或社群往往是“最贫穷、受教育程度最低、最容易被孤立的”。详见史安斌的《治理“新闻沙漠”，复兴社群媒体》.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_81651ac20102y0js.html.

② 本部分资料来自笔者在海南澄迈、临高以及浙江缙云等地调研的田野笔记。

③ 本文基于深度访谈资料，访谈资料结尾的括号中，访谈者名字用字母表示，数字代表访谈日期，下同。

④ 参见http：//hnrb.hinews.cn/html/2016-04/11/content_5_1.htm，2016.4.11.

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[14]《习近平新闻思想讲义》编写组.习近平新闻思想讲义[M].北京：外文出版社，2017：69.

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（责任编辑 文 格）

People-centered News Production and the Publicity

of China’s Grassroots Media

HUANG Ai

（Institute of Journalism and Communication，Chinese Academy of Social Sciences，

Beijing 100021，Beijing，China）

Abstract：With a “bottom-up” approach anchored in participatory observation and in-depth interview，this case study presents the latest practices of Chinese grassroots media that epitomize the “people-centered” principles of Chinese Communist Party on the one hand and echos the ideals of public sphere on the other.It explores how Chinese grassroots media set up public-oriented news production mechanisms through contra agenda-setting，opinion loop and omnimedia collaborated accountability system.Confronting the complexities and challenges of the ideological terrain，this research refocuses on the study and praxis of journalism and publicity to the “grassroots” level，aiming at facilitating a constructive and collaborative relationship between grassroots media and local government.

Key words：news production; grassroots media; the people-centered; mediated publicity; contra agenda-setting