老龄化社会的经济增长、二次红利与高龄人力资本投资体系变革

张士斌　刘秀秀

内容提要：老龄化时代我国的经济增长仍然有赖于人口红利的释放。高龄劳动者的人力资本投资体系变革是延续数量型人口红利、創造质量型人口红利的重要基础。当前我国高龄人力资本存在存量较低、投资效率不高、动力不足、资源缺乏等问题。为此，需要加快变革高龄人力资本投资体系，调整劳动就业和退休政策，推动政府、用人单位和高龄劳动者形成人力资本投资合力。

关键词：老龄化社会;经济增长;人口红利;人力资本投资

中图分类号：F241    文献标识码：A    文章编号：1003-7543（2019）12-0124-09

进入21世纪，随着新出生人口下降和预期寿命持续延长，我国人口年龄结构快速老化。2000—2018年，60岁及以上人口占总人口的比重从10.3%上升到17.9%，年均上升0.4个百分点。在未来一段时间，我国人口老龄化程度将继续加深，预计到2050年，60岁及以上人口为4.8亿人，其占总人口的比重将达到34.8%[1]。不仅如此，我国还出现了“未富先老”的养老格局。发达国家普遍是在人均GDP达到5000～10 000美元时自然进入人口老龄化社会的，而我国在2000年进入老龄化社会时人均GDP仅为800美元，处于中等偏低收入国家行列[2]。

一、相关文献综述

快速老龄化给我国经济社会发展带来了多种挑战。一方面，人口年龄结构快速老化导致社会养老成本迅速上升[3]。老年人口越多，社会需要提供给老年人的经济资源就越多，养老成本、医疗成本、护理成本和福利成本等都将相应增加。另一方面，老年人口快速增长虽然并不必然阻碍经济增长，但会导致经济增长的额外优势逐渐弱化甚至消失[4];而且，老龄化使得从事生产性活动的人口减少，不仅会降低潜在的生产性人口，还可能降低社会、家庭的储蓄率，并给创新和技术进步带来负面影响[5]，进而不利于经济增长。

如何在老龄化背景下推动经济持续增长，降低养老成本，是我国未来几十年需要应对和着力解决的主要问题之一。为此，一些学者提出建设积极老龄化社会的政策主张：及早制定积极应对人口老龄化的相关政策，适时重构应对老龄化新国情的国家共治体制机制，全面构建基于全生命周期的应对老龄化政策体系和社会环境[6];完善“老年人权益保障法”，细化老年健康产业投资和营商政策，加大医疗改革力度[7];等等。

人口红利是改革开放以来我国经济快速增长的重要动力，即便是在人口老龄化背景下，我们也可以延续第一次人口红利（数量型人口红利），还可以创造条件，获取第二次人口红利，从而推动经济持续增长。为此，学者们认为我国应该深化教育改革，提高劳动生产率，重新安排劳动力市场制度，扩大人力资本存量[8]。也有学者提出应该延迟退休年龄，鼓励高龄劳动者工作更久[9]。除此之外，还有学者提出需要借鉴日本等国应对人口老龄化的经验，适时调整人口生育政策[10]。

延续我国人口红利，应提高高龄劳动人口素质，进而提高其经济、社会参与能力和水平。但如何创造条件，让高龄劳动人口有意愿、有能力参与经济社会活动，则需要深入研究。从目前来看，虽然学者们提出了加强教育、促进人力资本投资的主张，但如何针对高龄劳动人口的特点和需求，结合现实情况，构建积极应对老龄化社会的人力资本投资体系，还鲜有文献涉及。鉴于此，本文从人力资本投资（而非教育）的角度，分析我国老龄化社会中高龄劳动人口人力资本投资存在的诸多问题，进而从政府、用人单位和高龄劳动人口自身等多方面探讨高龄人力资本投资体系变革问题。

二、经济增长、人口红利与高龄人力资本投资的关联

未富先老的中国特别需要在保持经济持续、稳定增长的基础上解决经济社会问题，而老龄化时代的经济增长有赖于人口本身。经济增长理论和实践都表明，人是经济增长中最重要的因素。人口红利在我国快速经济增长中发挥着重要作用。在人口老龄化程度迅速加深的背景下，能否继续延续人口红利，降低人口年龄结构老化对经济增长的不利影响，是我们需要深入研究的焦点问题。

（一）经济增长与人口红利

人口红利被认为是我国经济快速增长的重要源泉。蔡昉、王德文认为，人口红利对中国1982—2000年人均GDP增长的贡献高达26.8%[11]。这里的人口红利，是指由人口转变带来的人口年龄结构变化和个体（家庭）经济行为变化为经济增长作出的贡献[12]。当人口年龄结构处在最富有生产性的阶段（青壮年劳动年龄人口占总人口的比重高，而老年人和少年儿童占总人口的比重低）时，充足的劳动力供给和由此带来的高储蓄率为经济增长提供了一个额外的源泉[13]，这就是人口红利。

随着人口年龄结构迅速老化，学者们开始探讨人口红利的来源和类型，并区分了一次人口红利和二次人口红利。一次人口红利源于生育率下降带来的人口抚养负担下降和劳动年龄人口比重提高，这种变化增强了人口的生产能力和储蓄能力，进而推动了经济增长，提高了人均收入。这种人口红利也被称为数量型红利。二次人口红利是个人和家庭面对因人口转变带来的变化而在决策和行为上作出的反应，如加强教育、技能和健康投入以及增加社会、个人的养老储蓄等，从而可能产生新的储蓄动机和人力资本供给，进而推动经济增长。这种人口红利也被称为质量型红利。

我国经济增长的实践表明，人口红利并不是自动获得的，而是需要一定的前提条件和释放条件（见图1）。一次人口红利的前提条件是数量足够多、比例足够高的青壮年劳动力，其释放条件则是改革开放。1978年以前，我国农村存在大量青壮年劳动力，但他们被固定在农村，难以自由流动到城镇工作，导致人口红利无法释放出来。户籍制度改革使得农村富余劳动力能够进城务工;经济体制改革又推动了资本特别是非国有资本快速积累，使大量农村流动劳动力得以被吸纳到城镇经济部门;国内国际开放则扩充了商品和劳务市场需求，使得我国劳动力成本优势更大程度地发挥出来，从而实现了经济持续快速增长。从图1还可以看出，二次人口红利也存在前提条件和释放条件，而且比第一次人口红利更为严苛，其主要源于人口质量提升带来的劳动生产率的提高。

（二）二次人口红利与高龄人力资本投资

近年来，出生人口下降和老年人口增长使得我国16～59岁劳动年齡人口的规模及比重在达到顶峰之后逐渐下降，这意味着我国第一次人口红利逐渐消失。为了使人口因素不至于成为经济增长的消极因素，我国需要采取措施，在尽量延续一次人口红利的同时，创造二次人口红利。而在这个过程中，加强高龄劳动者人力资本投资，提高其劳动参与能力和意愿，进而提升实际的劳动参与率便成为重要条件。

从机制上讲，高龄劳动人口至少从三个途径影响人口红利（见图2），进而影响经济增长：第一，高龄劳动人口的就业状况将极大影响整体劳动力的供给。表1（下页）列出了部分国家不同年龄段人口的劳动参与率情况。我国25～54岁人口劳动参与率2000年和2010年分别为90.5%和88.0%。从全国来看，2010年我国55～64岁人口的劳动参与率为59.7%，在各国中属于中等水平。但如果将视野放在城镇地区，2010年我国城镇55～64岁人口的劳动参与率仅为36.0%，明显较低。考虑到中国国情，城镇地区的劳动参与率数据要比全国总体数据更能体现现代经济发展的特点。再考虑到我国城镇女性工人达到50岁就可以退休，实际上从50岁开始，我国城镇人口的劳动参与率就明显下降了。随着50岁及以上人口的数量越来越多、比例越来越高，他们的劳动参与率偏低很大程度上制约了劳动力供给，从而加快了我国人口红利的消失过程。由此可见，要延续一次人口红利，关键在于提高城镇50岁及以上劳动力的劳动参与率。

第二，高龄劳动人口是继续作为财富创造者存在，还是作为退休养老者存在，对于社会总财富和总储蓄的规模影响巨大。人口老龄化的一个核心挑战就是越来越多的人口从劳动就业状态转变为退休养老状态，从而带来巨大养老压力。经济增长与降低养老成本是一个问题的两个方面。如果高龄劳动人口继续工作，那么他将作为财富生产者而存在，能够创造更多的经济财富，进而为更多的储蓄创造条件。提高高龄劳动者的劳动参与率，将减少社会养老需求，增加社会积累，从而有利于经济增长。

第三，高龄劳动者的质量（人力资本水平）是决定能否最大程度地获得二次人口红利的重要因素。二次人口红利的前提条件就是有规模足够大、质量足够高的劳动人口。这里的人口质量，并不是某个个体或某个特定劳动者群体的质量，而是经济中所有劳动者的整体质量。从经济增长的角度来看，人口质量主要表现为人力资本积累水平，其中，教育文化水平是其核心组成部分。目前，我国高龄劳动者的平均教育文化水平明显低于青壮年劳动者。随着人口老龄化程度的加深，劳动人口中年龄较高的那部分，即高龄劳动人口的数量和比重都将趋于不断上升，他们的人力资本总量对社会人力资本总量的影响也将越来越大，进而对二次人口红利的影响也将越来越大。

在知识迅速更新、产业快速调整的背景下，高龄劳动人口参与经济活动的一个重要障碍就是其新知识、新技能积累不足。在这种情况下，高龄劳动人口的质量（人力资本水平）既是我国获得二次人口红利的重要条件，又是我国充分释放二次人口红利的薄弱环节。能否有效提高高龄劳动人口的质量，成为我国能否最大程度地获取二次人口红利、降低老龄化成本的关键问题。这就要求我们结合高龄劳动人口的现实状况和需求，深入探讨和研究更好、更快提升其人力资本水平的方式方法，进而推动经济持续增长。

三、我国高龄人力资本投资面临的困境

随着人口老龄化程度的加深，高龄劳动人口的就业能力和教育培训逐渐受到关注。国家开始重视高龄劳动力市场，提出要加强高龄劳动者的就业培训，挖掘开发老年人力资源，延长专业技术人才的工作年限。一些用人单位也开始雇用年纪较大的劳动者，对50岁及以上劳动者的工作能力和态度的看法也有所转变，有些单位还专门为高龄劳动人口提供了知识和技能培训课程。但总体而言，我国高龄人力资本投资仍然存在诸多问题。

（一）高龄人力资本存量偏低且结构不合理

人力资本存量是蕴藏在人身上的知识、技能和健康水平的总量，它通过前期的教育、培训、“干中学”以及健康保健投资等积累而来[14]。在经济发展过程中，各级教育都会得到发展，整个社会的人力资本水平也会相应提高。但是，不同年龄段的人口并不会匀速、匀质地提高教育文化程度，首先受益于教育发展的是那些年龄较低的人口。这就导致发展中国家人口的教育文化水平和劳动者的年龄呈现典型的金字塔形状，即年龄较低的劳动者平均受教育年限更长，年龄越大的劳动者平均受教育年限越短。表2（下页）是根据我国第六次人口普查数据计算的不同年龄段人口的教育文化程度。就全国而言，20～24岁年龄段人口中高中及以上教育文化程度的比例为46.1%，而55～59岁人口中相应的比例仅为13.2%。从城镇人口的情况来看，20～24岁人口中高中及以上教育程度的比例为62.5%，55～59岁人口中相应的比例仅为22.8%。这表明，我国高龄劳动人口的教育文化水平偏低。

除正规教育外，在职培训和“干中学”等也能提升人力资本水平。通常而言，虽然高龄劳动人口的教育水平较低，但经历长期的工作和积累之后，其工作技能和经验可能更为丰富，进而总的人力资本水平并不低。但进入21世纪之后，知识革命、信息革命和互联网经济在很大程度上改变了这种情况，即高龄劳动者在传统产业和原有岗位上积累起来的知识和经验并不一定适应新的经济结构和产业结构的需要，使得其长期积累的经验和技能的可用性和有效性大大降低，进而使得很多高龄劳动者难以适应变化中的岗位需要。

从经济和社会发展的历程来看，产业结构变迁、信息技术、网络技术和人工智能技术的迅速发展，带来了社会需求巨大的变化，进而导致工作岗位和劳动就业结构的变化越来越快，传统就业岗位被迅速淘汰，新工作岗位快速出现。这就要求高龄劳动人口不断学习新知识、掌握新技能，从而满足新岗位和新工作的技能需要。即便现有高龄劳动人口可以从事的工作岗位，如门禁、保安和保洁等岗位，也在陆续采用智能技术，更新产品和设备，进而要求从事这些岗位的劳动者掌握新知识和新技能[15]。

（二）高龄人力资本投资效率低、动力不足且资源匮乏

人力资本投资是一项经济性活动，其投资动机自然是获得更大的经济收益。人力资本投资决策主要基于投资成本与收益的比较和考量[16]。投资成本越低，投资规模越大;投资收益越高，投资积极性越强。从各个投资主体来看，国家对高龄劳动者进行人力资本投资，可以提高其劳动生产率，从而提升经济产出;企业对高龄员工进行人力资本投资，能够提高其劳动生产率，进而提升企业竞争力;高龄劳动者自身进行人力资本投资，可以获得更高的劳动收入。但现实中，高龄劳动人口的学习特点、人力资本投资的收益风险和外部公共资源的匹配不足导致我国高龄人力资本投资困难重重。

与青壮年人口相比，高龄劳动者的记忆力、专注力和体力呈下降趋势，难以长时间地持续学习，接受新知识的能力也较差，学习效果不一定好。部分高龄劳动者也可能由于各种事务（如赡养长辈、照顾孙辈等），缺乏参加学习和培训的时间。同时，高龄劳动者的学习动力也不足。年轻时多学习、多培训能够改变人生，投资收益也较高，但高龄劳动者的学习往往是补充性的，收益受到限制。而且，高龄勞动群体的差异性也非常大，不同群体的学习兴趣、学习规律大不一样，因而对人力资本投资的针对性、差异化要求也高。

长期以来，各类用人单位缺乏动力和意愿雇用高龄劳动者，进而也不愿意对他们进行人力资本投资。我国改革开放的过程就是大量农村劳动力向城镇转移的过程，这就使得城镇劳动力数量相对丰裕。一方面，用人单位特别是民营企业在招聘员工时面临着充足的青壮年劳动力供给，不需要考虑是否雇用高龄劳动者的问题，进而也无须考虑高龄劳动者的人力资本投资问题。一旦普通的城镇从业人员进入四五十岁之后，便自动被淘汰或者进入责任相对较轻的工作岗位。另一方面，劳动力成本竞争优势导致我国产业结构长期处于低端，低端产业更多需要年轻力壮、心灵手巧的青壮年劳动者，而非高龄劳动者。从目前来看，除了因特殊原因而展开的零星、临时、个别的培训项目之外，用人单位往往缺失系统性、全局性的高龄职工投资计划。同时，在人力资本配置方面，用人单位的重点和重心都放在对新进人员和青壮年员工的配置上，往往忽视高龄员工人力资本的有效配置和使用。

与用人单位缺乏培训投资一样，国家针对高龄劳动者的投资也不足。这首先表现在缺乏对高龄劳动者就业政策的支持。为了解决农民工就业，国家专门建立了农民工培训项目;为了推动大学生就业，国家设立了大学生就业指导体系。但除了在国企改革期间针对较大年龄下岗职工的再就业培训之外，国家缺乏针对高龄劳动者的专门人力资本投资项目，投资经费明显不足。由于国家尚未建立高龄劳动者人力资本投资体系，用人单位也不重视高龄员工的培训，高龄劳动者进行人力资本投资的外部环境比较差，加上其在学习和培训中存在困难，久而久之，便会逐渐丧失人力资本投资的动力和意愿。

（三）就业年龄歧视与退休制度僵化等限制了高龄人力资本投资

劳动力市场中的年龄歧视和高龄劳动者就业缺乏保障是阻碍高龄劳动者人力资本投资的重要因素。长期以来，我国劳动力，特别是青壮年劳动力比较丰裕，因此国家和用人单位关注较多的是城镇新增劳动力（农民工和大学生等）的就业问题，劳动力市场中针对高龄劳动者的年龄歧视现象比较普遍，相关劳动就业法规也缺乏对高龄劳动者就业的保障性规定。例如，《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国就业促进法》都提倡就业公平，禁止用人单位在劳动者雇用和使用过程中有民族、种族、性别和宗教信仰等歧视行为，但往往没有涉及雇用年龄歧视问题。

同时，我国在20世纪50年代创立的至今仍然实行的退休年龄政策也制约着老年人和准老年人的人力资本投资。20世纪50年代，为了保障城镇职工的退休养老权利，我国规定女工人50岁退休，女干部55岁退休，男职工60岁退休，有毒有害和重体力等岗位的劳动者可以在45岁提前退休。20世纪80年代以后，我国虽然延迟了部分劳动者群体（如高级知识分子、女干部等）的退休年龄，但普通城镇职工的退休年龄并没有随着预期寿命的持续延长而改变。这种较低的退休年龄规定显然对高龄劳动者的人力资本投资是不利的：如果一个52岁或53岁的女干部预期自己将在55岁退休，那么，要她再投入大量精力和资源参与生产性知识和技能的学习和培训是很困难的，因为这些专业技能培训的收益期很可能仅为2～3年（其在55岁就要退休），投资收益自然难以保障。

就业中的年龄歧视意味着用人单位本身就不愿意正式雇用高龄劳动人口，更谈不上对这些人进行知识和技能培训投资。同时，较低的退休年龄政策规定限制了用人单位和高龄劳动者自身进行人力资本投资的收益时间和收益率，提高了人力资本投资的风险，进而阻碍了用人单位和高龄劳动者进行投资的意愿。因此，清理和废除不利于高龄劳动者继续就业的各种政策规定，是提升高龄人力资本投资水平的必要措施。

四、我国高龄人力资本投资体系的变革策略

我国快速人口老龄化带来的严峻经济社会挑战不是任何一个主体能够单独承担的，需要政府、用人单位和全体劳动者共同积极应对，而这种积极应对的关键和薄弱环节又在高龄劳动者身上。这就要求我们重视高龄劳动力市场建设，注重高龄人力资本投资，禁止高龄就业歧视，改革退休年龄政策，提高高龄劳动人口的就业能力和经济参与积极性，从而推动经济增长，在尽可能增加社会财富的基础上积极应对人口老龄化。

（一）变革老龄化社会的人力资本投资体系

长期以来，我国人力资本投资体系更多关注青少年的正规教育，且以国家投资为主，职业技能培训则侧重于农民工和大学生等青壮年劳动者。随着高龄劳动人口不断增长，我国人力资本投资体系需要实现四个转变，从而最终实现人力资本投资主体、投资内容、投资途径和投资形式的全面转变：一是以青少年（青年农民工、大学生和少年儿童）投资为主向青少年和中老年人投资并重转变;二是从以正规教育为主向青少年以正规教育为主，高龄劳动者以培训、健康保健和“干中学”投资为主转变;三是投资形式和投资主体从以国家为主向国家引导、企业和个人协同转变;四是以阶段性投资为主向终身学习、终身投资转变。

实现上述转变，可从如下方面着手：一是尽早研究、制定我国中长期的人力资本投资规划，确立老龄化时代人力资本强国建设的顶层设计和路线图。二是通过研究、宣传和引导，推动社会广泛关注高龄人力资本投资，让广大人民群众认识到只有高龄劳动者拥有较高的人力资本和较高的经济社会参与率，国家的经济增长才可以持续，我们才能有效应对老龄化的挑战。三是适时设立专门负责高龄就业与人力资本投资的政府部门，研究我国高龄人力资本投资政策，落实国家中长期人力资本投资规划，切实保障高龄劳动人口人力资本投资收益和就业权利。四是推动整个社会对待老年人的态度从消极向积极转变，由将其当作负担向把他们视为具有生产力的劳动者转变，从而营造全社会正确认识老龄化、积极应对老龄化的舆论氛围和环境。五是推进老年适应型、老年友好型和老年优先型的城乡基础设施建设，积极倡导和推动老年友好型新型城镇建设和发展。

（二）构建政府、用人单位和高龄劳动者协同投资的机制和氛围

由于在较高年龄进行人力资本投资的收益期较短，高龄劳动人口的学习能力下降，培训效果可能不佳，从而投资效率较低，进而导致其投资成本相對较高、投资收益相对较小，因此，用人单位和高龄劳动人口往往都不愿意大规模进行人力资本投资，使得高龄劳动人口的人力资本难以达到最佳水平。这就要求政府从外部提供更多的公共资源支持，降低用人单位和高龄劳动人口人力资本投资的成本，从而提高高龄劳动人口的人力资本积累水平。

政府在高龄人力资本投资中应该发挥多种功能。政府是高龄人力资本投资资源的筹集者和供给者，需要加强高龄劳动人口教育、培训的公共基础设施建设;政府也是高龄人力资本投资相关规律研究的推动者和资助者，需要更多研究并掌握高龄劳动人口人力资本投资的基本特征和规律，帮助企业提高投资效率;政府还是社会舆论的引导者，需要积极引导社会更多关心和支持高龄人力资本投资，形成高龄劳动人口能够并乐于继续学习和培训的社会氛围。同时，政府还是高龄劳动人口人力资本投资资源和行为的协调者，需要整合、协调政府、企业和高龄劳动人口自身资源，形成推动高龄人力资本投资的最大合力。

用人单位应该借助国家对高龄劳动人口的各项投资政策，结合其学习特点、学习能力、学习习惯和规律，在培训内容、培训方式、培训时间和培训地点等方面多下功夫，并加强培训效果评价，形成独特而有效的高龄员工教育、培训体系。同时，针对高龄员工，尝试构建银发学习型组织。在学习内容上，要结合高龄员工的学习特点，注重将知识性、技能性、趣味性、易懂性有机结合，方便高龄员工掌握和理解。在学习方式上，要结合其学习习惯，注重学习时间和方式的相对灵活性，尝试构建多样化的非正式组织和小组学习计划，将工作时间和闲暇时间相结合。在学习场所和氛围上，要选择相对安静和舒适的培训场所，创造积极学习的良好氛围和宽松学习环境。在学习激励上，要定期、按项目给高龄员工继续学习提供多元化的奖励和鼓励，特别要注重精神和荣誉奖励，提高高龄员工的学习积极性和学习效果。

高龄劳动人口自身也应该认识到，随着预期寿命的延长，加强人力资本投资，从而工作更久，创造更多的财富，进而共担因老年人口增多带来的老龄化成本，是一个自然而然的调整过程。高龄劳动人口需要树立终身学习、终身投资的理念，合理利用国家和用人单位提供的人力资本投资机会、就业补贴和奖励项目，积极参与各种学习和培训，选择最有利于自己的人力资本投资方案和劳动就业方案，进而积极投身到经济社会活动中，创造更多的社会财富。同时，需要注重健康保健投资。高龄劳动人口需要掌握更多的健康保健知识，结合自身特点，有意识地经常锻炼身体，解除酗酒等不良生活习惯，注重健康饮食，保障身体健康。除此之外，高龄劳动人口还需要注重信息搜寻，特别是就业信息搜寻，提高自身人力资本的配置效率。

（三）调整就业和退休政策法规，以提升高龄人力资本投资收益水平

高龄就业歧视与相对较低的退休年龄缩短了高龄人力资本投资的收益期，因此，我国需要消除针对高龄劳动人口的就业歧视规定，修改现行的《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国就业促进法》等。随着高龄劳动人口的数量和规模越来越庞大，大量老年人在退休之后仍然从事市场性的工作，我国需要择机修订《中华人民共和国劳动法》等法律法规，增加“劳动者就业，不因年龄不同而受歧视”等相关规定，从而切实从法律上保障高龄劳动人口享有平等就业的权利，保障退休老年人基本的劳动权利。

立法禁止用人单位歧视高龄劳动人口，规范用人单位对高龄劳动人口的雇用行为，只是高龄劳动力市场建设的基础。政府在高龄劳动力市场建设中的重心应该更多地放在引导和激励用人单位对高龄劳动人口的雇用上。一是引导用人单位进行结构调整，展开人力资源重组，构建合理的年龄结构和技能结构，形成老龄化时代企业的核心竞争力。二是针对用人单位和劳动者（雇员）采取相应的激励措施和补贴政策，如设立高龄劳动人口就业补贴、延迟退休劳动者津贴，降低高龄劳动人口就业时用人单位需要缴纳的社会保险费率等。三是加强《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》的执行力度，消除高龄劳动人口进入劳动力市场的各种障碍，特别是年龄歧视和就业能力偏见。

同时，要适时调整退休年龄政策。退休年龄政策调整要以政策公平、性别平等、财政持续、管理有效、保障充足为核心目标，以创建适合我国国情的弹性退休政策体系为主要方向，以满足不同参与主体的差异化、多样化退休养老需求为功能定位，以激励高龄劳动人口工作更久为核心，以改善高龄劳动人口继续工作的就业环境为重点，以城镇职工基本社会养老保险制度的高参与率和高覆盖率为前提，以养老金待遇支付结构和退休年龄调整的有机结合为方法，遵循渐进性、趋同性基础上的有所差别原则。同时，需要重视配套措施的改革和完善，如加快推动机关、事业单位工作人员和城镇企业单位职工基本社会养老保险制度体系的一体化和城镇从业人员社会养老保险制度体系的高参与率、高覆盖率建设，以奠定退休政策调整的社会养老保障制度基础和条件。此外，还应改善初次收入分配格局，提高劳动者报酬在国民收入分配中的比重[17]，完善激励普通劳动者愿意长期、持续工作的收入分配制度。

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