协同视角下西安政府对自然保护区的问题研究1

摘 要：随着地方经济一体化的发展，地方政府在发展经济的同时，对当地的自然保护区遭到破坏，地方政府部门面处理自然保护区问题面临临大量的社会问题和矛盾，政府的公共事务部门不能完全有一個部门单独来解决，对原有的公共事务处理方式受到了挑战。为了加强地方政府对自然保护区的整体性和一致性，较少政府部门职能交叉和相互掣肘，引用西方国家跨部门协同机制的案列，进行指导对自然保护区保护。但是我国在市场经济高速发展和社会化的发展时，政府部门的协同时相对落后的，作为我国政府权力机构运行的部门协同机制一直处于非规范化、不完善、缺乏约束的状态，政府各个部门各自为政、互相推诿的现象很多。本篇文章对地方政府部门协同进行探讨，促进跨部门资源的整合，提高跨部门协同的工作效率和综合治理能力。

关键词：协同治理；部门；自然保护区

习近平总书记近年来就环境和生态建设发表过很多次讲话，特别是著名的“两山理论”：绿水青山就是金山银山的讲话深入人心。过去十年地方政府对经济的发展和追求，忽视了对自然保护区的的保护，常常踩踏着生态保护的红线。自然保护区是一条不可逾越的底线，但以追求经济发展冲击自然保护区的案例仍然屡屡发生。针对内蒙古锡林郭勒草原、河南小秦岭、宁夏贺兰山、山东长岛、广东丹霞山、祁连山等国家级自然保护区的生态环境问题，在2016年1月13-14日国家环保部分别约谈自然保护区所在市级人民政府、保护区省级主管部门及保护区管理机构主要负责人，督促其全面落实相关的法律法规，坚决制止破坏自然保护区生态环境的各种违法违规行为。在2018年5月18日到19日，全国生态环境保护大会在北京召开，习近平总书记对生态文明的极端重要性再次作了阐述，提出了六大原则、五大生态文明体系。从这点来看，习近平同志关于生态文明建设的阐述在这次会议上已经体系化了。习近平生态文明思想已经成为相对独立的思想体系。这个思想体系是在习近平新时代中国特色社会主义思想下的一个重要组成部分，它具有相对的独立性。这次讲话标志着习近平生态文明思想的全面形成，所以这次会议的意义非常重大。它是新时代我国进入到环境保护新时期，未来全国开展生态文明建设的一个重大的理论指导。

随着地方经济一体化的发展，地方政府在发展经济的同时，对当地的自然保护区遭到破坏，处理自然保护区问题面临大量的社会问题和矛盾，政府的公共事务部门不能完全有一个部门单独来解决，对原有的公共事务处理方式受到了挑战。为了加强地方政府对自然保护区的整体性和一致性，较少政府部门职能交叉和相互掣肘，引用西方国家跨部门协同机制的案列，进行指导对自然保护区保护。但是我国在市场经济高速发展和社会化的发展时，政府部门的协同治理相对落后的，作为我国政府权力机构运行的部门协同机制一直处于非规范化、不完善、缺乏约束的状态，政府各个部门各自为政、互相推诿的现象很多。本篇文章对地方政府部门协同治理进行探讨，促进跨部门资源的整合，提高跨部门协同的工作效率和综合治理能力。提出符合当下地方政府跨部门协同治理自然保护区的框架。

一、协同的定义

自20世纪90 年代以来，在西方社会科学领域出现了治理一词，被广泛的应用于政治学和社会经济管理中，一些政治学者、经济学者及国际性的机构赋予了治理一词更多的功能。然而治理的概念在我国的学术界中已经得到规范的应用。

1.1 国外协同治理的定义

治理是协同治理理论研究的基本理论位背景。波利特认为，治理强调公共管理需要除政府自身以外其他社会行动者的积极参与，吸取包括在内的更为广阔的力量处理好公共事务。罗德认为，治理理论指出管理主义导向新公共管理存在的四个缺陷：管理主义关注组织内部的经济 效率等忽视了组织间的联系和科层控制，目标充斥忽视了组织间的关系和信任，只关注结果不等用于网络话管理中，竞争和掌舵存在着矛盾。同时罗德还指出社会网络治理和组织的网络治理。随着治理的发展，协同理论的产生被广泛运用于公共管理的问题中用来解决问题和实证分析。扎德克认为，协同治理是有效应对环境和社会带来的挑战，是全球性的趋势，没有替代的方案。安塞尔认为，作为一个新型的治理模式，协同治理已经逐渐的兴起，用于取代公共决策和执行中的管理主义，安塞尔通过对美国134个协同治理案例进行研究得出结论，协同治理成功的关键变量：冲突与合作、利益相关者参与激励、权力和资源的不平衡、领导力和制度的设计。维尔用实证分析了2005年澳大利亚维多利亚区域管理论坛在促进州政府部门与地方政府之间协同治理的作用。有利于区域管理和区域协同帕尔迪提供了评估协同治理过程中权力的研究框架，分析了协同治理过程中团体的相对权力。

1.2国内协同治理的定义

21世界以来我国的学术界围绕治理的理论相继介绍和引入了国际治理的前沿概念，包括整体性治理、多中心的治理、网络治理等。俞可平认为，立足于中国公共管理实际，治理理论对于我国摆脱市场化进程中公管理的低效和多方面的失败具有十分重要的借鉴意义。竺乾威介绍和评价了整体治理，认为整体治理是在对新公共管理进行反思的基础上提出来的。王兴伦认为多中心治理位公共事务提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑。鄞兴奋网络治理理论对公共管理主体间关系的核心问题进行探索。夏书章认为，公共领域的事物纷繁、关系复杂、问题溢出，政府需要与非政府组织的合作。邓惠欣认为通过建立、指导、促进、运用、和监督跨部门的组织安排以解决公共政策问题的整个过程。郑巧分析了协同和治理理论的基础上，认为协同治理是服务型政府的治理逻辑。国内学术界将治理理论用于公共管理领域中有社会管理、公共危机管理、环境管理。

二、西安自然保护区存在的问题

2.1保护区管理法律法规不完善

虽然国家出台过与保护区相关的法律和政策，让保护区的管理有法可依，但是很多自然保护区管辖区域的经济发展缓慢、基础建设落后、运营经费不足和体制不顺等问题，导致了自然保护区的发展与立法规定产生了冲突，反而不利于自然保护区可持续发展，如自然保护区管理实际工 作与《森林法》中部分法规存在冲突[。

2.2政府管理体系不到位

建国以来，我国自然保护区建设已经过60多年的发展，实践证明，自然保护区的主要职能是保护自然资源、生態研究和生态教育等，并通过行政管理将各项工作顺利完成。由于我国地区间发展水平各异，部分自然保护区的管理体系中仍存在不完整、不规范的问题。自然保护区地处偏远地区，管理工作难免疏漏，经常出现上、下级部门间沟通不畅及各保护区各自为政、管理松散等现象不利于保护区 实现质的提升。

2.3科研宣教力量薄弱

国内很多自然保护区存在管理机构建设不健全、专业落后等问题。很多自然保护区地处偏远地区，工作条件艰苦，生活条件差，地方经济来源不稳定，上下机构部门间沟通难度大，管理难度也大。在自然保护区的科研方面，经费来源紧张，工作人员待遇低，工作积极性不高，无法引进外来技术人员，又加上人才流失现象严重，因而阻碍了保护区质量提升。努鲁儿虎山国家级自然保护区的人员结构中，科技人员仅占总人数的10%c左右，大多数工作人员整体素质不高，延缓了保护区的发展和提升。

2.4政府财政资金投入不足

目前，我国大多数自然保护区都存在资金短缺的现象。据统计，国家财政和地方财政每年对自然保护区的资金扶持不到2亿元，而且仍有较多保护区出现自给自足的现象，难以维持保护区的正常运营及其基本建设。各地保护区的管护费标准不同，其资金总投入相对于当前生态破坏治理的费用微不足道，其所带来的生态效益是 这些资金投入所无法达到的。

2.5门与部门之间协调不到

在进行经济法发展的同时，各个部门制定符合自身部门利益的政策，忽视对自然保护区的考虑，形成政策出自多个部门，在政策的执行上各自为政，缺乏统一的政策文件，进而造成对自然保护区的破坏

三、协同下对西安自然保护区存的措施

3.1完善保护区法律法规和管理体制

根据地区特点，建立自然保护区机构评估体系。目前，我国在保护区生物多样性的评价方面未形成统一的体系。当前很多保护区的机构工作重心是对区域内进行不定期的 例行检查，如消灭森林火灾源头、打击野生动物盗猎、禁止 盗采盗伐等，但这些工作与达到保护区目标仍存在很大差距。因此，要完善法律法规，建立评价体系，提高管理的效率，增强工作积极性。

3.2对自然保护区实行依法管理

坚持以法治理保护区，用法律法规约束自然保护区附 近居民的个人行为。各地方政府机构，可以在《中华人民共 和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护条例》等法律 法规的基础上，根据地区实际情况制定适合当地的自然保 护区法规或条例，让保护区的工作有法可依。同时，也要加强自然保护区居民的生态意识和法律意识，加大宣传和培训，加强领导和工作人员的法律意识，让工作人员真正做到 依法管理。

3.3加强保护区的科学技术研究

保护区的发展要以科学合理的研究系统为基础，需要积极探索、合作和及时创新，加强与科研机构的联系，最大连续跟踪记录至少5年以上，目的是为了对公益林的经营 成果进行观测分析，从而有助于总结出合理科学的林场管 理模式以及技术方法。

3.4加强部门之间的合作

部门与部门之间要相互的配合和协同，在制定政策的同时形成一致的政策性文件和标准，为以后再执行自然保护区问题的时候有个合理的操作性方案，不至于政策的杂糅，方便对自然保护的管理。

结语：

通过对地方政府跨部门协同作为一个解决问题的目标，对地方政府跨部门职能在执行公共事务时的问题进行梳理，对跨部门职能进行深入的剖析，进行组织架构的整合，运用职能体系横向和纵向的的整合，达成一个协同的标准体系，如在对生态环保保护问题上“中央环保督查组到地方巡查，地方政府职能部门全力的配合”在全国的环保督查中，地方政府职能部门密切的配合和协作，体现职能部门协同的重要性，反映出职能部门体系协同问题。更有于解决政府跨部门的协同问题。

参考文献：

[1] 蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制研究[M].北京大学出版社，2016

[2] 赖先进. 论政府跨部门协同治理[M].北京大学出版社，2015.

[3] 许箫迪.协同创新系统与政府职能转变[M].南京师范大学出版社，2016

[4] 俞可平.中国地方政府创新案例研究报告[M].北京大学出版社，2015

[5] 俞可平.推进国家治理与社会治理现代化[M].北京大学出版社，2014

作者简介：任佑路，现就读于陕西师范大学哲学与政府管理学院2017级行政管理专业。硕士研究生，主要研究方向：非盈利组织。