向家坝水库运行管理体制机制探析

许小康 罗伟伟 李静希

摘要：为探究跨界水库管理体制机制，在分析向家坝水库运行管理现状的基础上，提出现行管理体制机制存在的问题，并从建立统一统筹的议事协调机构，健全协调机制、利益补偿机制、联合执法机制等方面提出相应的对策建议，以期最大化发挥工程的综合效益，确保向家坝水库的可持续利用和生态环境的协调发展，同时使金沙江下游梯级水库的管理向科学化和规范化轨道推进。

关键词：水库管理;管理体制;运行机制;向家坝水库

中图法分类号：TV697.1

文献标志码：A

DOI：10.15974/j .cnki.slsdkb.2019.07.012

向家坝水库地跨四川、云南两省，是实施国家“西电东送”战略的骨干电源，是治理开发长江的关键性骨干工程，对于西部地区特别是库区的经济发展，乃至长江流域经济社会的可持续发展将起到积极的推动作用。随着向家坝水库的蓄水运用，其管理工作重心向保障水库安全运行、发挥水库综合效益和促进库区和谐发展全面转变。

由于向家坝水库的管理涉及面广，利益关系复杂，相关部门职能交叉，责权划分不清，相关管理体制机制尚不完善，导致库区出现了一系列难以解决的管理问题，严重影响水库的正常运行和效益发挥。因此，需要建立与完善水库运行期的管理体制和运行机制，实现向家坝水库管理工作的科学化和规范化。

1 工程概况

向家坝水库位于四川省宜宾市宜宾县和云南省昭通市水富县交界的金沙江下游河段峡谷出口处，是金沙江水电开发的最后一个梯级。水库功能以发电为主，同时改善通航条件，兼顾防洪、拦沙、灌溉和对溪洛渡水库进行反调节。水库控制流域面积45.88万km2，总库容51.63亿m3，电站装机600万kW，可供电网调度的最大容量640万kW，是西电东送骨干电源点。2012年首批机组投产发电，2014年全面投产发电。

向家坝水库发电效益巨大，减少了原煤消耗量，缓解了华东、华中地区的能源紧缺，优化了能源结构和电力系统电源结构。随着库区对外、对内水陆交通条件的改善，带动了周边地区的能源、矿产和农业资源的开发，对促进西部地区的资源优势与东部地区的经济优势互补、拉动库周贫困山区经济发展、保障长江流域经济的可持续发展具有重要作用。

2 水库运行管理现状及存在的问题

2.1 管理体制

向家坝水库管理涉及工程业主单位、流域管理机构，川滇两省地方政府及水利、交通、生态环境等多个行业主管部门。在水库管理实践中，管理行为主体众多、管理事项繁杂，缺乏统一的水库管理机构和完善的管理措施，多头管理、职责交叉、事权不清等问题表现突出。如水利部门作为水行政主管部门，负责库区水资源的统一管理，指导水资源保护;生态环境部门全面负责库区环境保护与管理;不仅二者权力交叉，往往导致“谁都该管”而“谁都管不了”的现象。各涉水部门往往只从局部利益出发考虑问题，难以对水库实施真正的统一管理和合理利用。

2.2 运行机制

（1）协调机制不健全。在水库安全运行管理方面，向家坝水库采取跨江而治的分段管理方式，库区内旅游、采砂、种植、网箱养鱼以及库岸、洲滩、孤岛的开发利用等活动日趋频繁，监督管理情况复杂，协调难度较大。在水库联合调度方面，长江流域初步建立了由水利、能源、交通等部门及水库管理单位在内的跨部门调度协调机制，协调和指导包括向家坝水库在内的长江流域水库统一调度过程中的重大问题。但总体来看，现阶段调度管理协调机制尚不健全，需要将更多涉水单位和部门纳入到协调机制中，增加相关事权，兼顾各方需求，加强协调效果。此外，向家坝库区已建立了地灾管理、航运等协调机制，虽然这些协调机制运行良好，但缺乏立法以及制度化保障，并未上升到制度层面，在处理一些应急事件时效率不高[1-3]。

（2）尚未建立完善的补偿机制。近年来，三峡集团公司先后编制了《中国长江三峡集团公司环境保护管理制度》《长江上游珍稀特有鱼类保护区补偿项目实施规划》等与效益补偿相关的规章制度。随着向家坝水库的投运，发电与航运、发电与养殖矛盾凸显。作为工程业主单位，三峡集团公司的收入主要来自发电收入，但发电量与水量有直接关系，水量的调度又会直接影响到航运安全、灌溉效益的发挥以及养殖鱼类的生存;为保证航运安全及养殖鱼类的生存，又会极大限制电站调峰能力，从而影响电站收入。如何协调各方利益，解决这些矛盾，尚缺乏完善的補偿机制及措施。

（3）需明确突发事件协调处置机制。向家坝水库建立了较为全面、完善的应急预案体系，制定了包括工程总体公共事件、大规模群体事件、地震地质灾害、防洪度汛在内的工程突发公共事件总体预案和工程突发公共事件专项应急预案，但库区还未建立完善的突发事件预警和应急机制，需明确各类突发事件的管理主体与协调处置机制。

（4）未建立常态化的联合执法机制。违章建筑、违法采砂、非法养殖等涉水违法行为是防洪安全、河道安全以及水资源综合利用的最大威胁。由于其管理涉及多个部门，管理职责交叉，且一些部门重许可、轻监管，致使各种涉水违法行为一直屡禁不绝。同时，各部门都有各自的执法队伍，在涉水管理的交叉事项上，缺乏有效的协调组织，行政执法力度不强，容易留下执法空当。虽然各部委间已开展联合执法行动，但多为集中性执法，未形成常态化，违法者往往采取游击战术，管理整治效果并不明显。

（5）水库群信息共享平台还有待完善。2005年，川滇两省环境保护协调委员会制定了云南四川交界水域环境监测信息交流与通报的工作制度。2018年，长江防汛抗旱总指挥部组织开展了长江上游水库群信息共享平台建设，纳入联合调度方案的40座水库实现了信息共享，在水库调度中发挥了重要作用。流域梯级水库的基本参数信息、运行信息实现共享较为容易，但水库预报调度信息、水情遥测站网信息难以全面实现共享，现状条件下的信息共享仍不能满足水库群联合优化调度的要求。水库群信息共享平台还有待完善，共享管理办法的实施有待加强，共享信息的时效性有待提高。

（6）公众参与渠道较少、参与方式单一。目前，业主单位、流域管理机构、川滇两省各级政府及多个涉水主管部门都已建立了各自的网站，向社会公众发布相关信息并设置了反馈信箱，但尚未建立完善的公众参与机制，主要表现为：①在公众参与水库管理、监督活动等方面缺少程序规则，公众参与的保障制度不完善;②信息不对称，公众的知情权、参与权、监督权得不到体现;③公众参与渠道较少，参与方式单一[4]。

3 水库运行管理体制机制建议

3.1 构建原则

按照国家行政管理体制改革的总体部署，依据建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制的基本要求，以充分发挥向家坝水库发电、航运、防洪、灌溉等综合效益，建设安全、生态、和谐的向家坝水库为目标，根据分工明确、事权清晰、依法公正、公平协商、统筹兼顾、协调发展等原则构建水库运行管理体制、机制。

3.2 管理体制建议

构建向家坝水库的管理体制需要从水库实际情况出发，以问题为导向，通过对国内外常见的两种水库管理模式进行比较分析（见表1），现阶段尚不具备改变管理体制的条件，“机构管理”模式可操作性不强，而“部门管理”模式需要重新设立水库管理机构。因此，建议向家坝水库构建“综合管理”模式的管理体制，其特点如下：

（1）分类统一管理，强化分级负责。对于在体制层面已确定、规范的事项，例如枢纽管理、防汛抗旱、水资源调度、河道实行统一管理，分级负责落实[5]。

（2）跨类统筹协调，优化协商协作。对于向家坝水库这种跨部门或跨省级行政区域的管理，在不涉及到常设机构的前提下，需要建立跨行政区域的具有决策性的协商决策机制，统筹管理的事权包括库区水质保护、岸线利用以及水域利用等。

（3）属地管理为主体，细化事权划分。向家坝水库管理主体和事项众多，需以属地管理为主，明确各方的管理职责，协作管理的事权主要包括各类规划实施的监督管理与联合执法。

这种“综合管理”模式，体现了“条块结合”的特点，不设立机构，其核心在于建立联席会议制度，通过协调多方关系，能较好地调动相关行业主管部门和地方政府参与水库管理的积极性，综合管理能力较强，能够较好地解决水库开发、保护和管理中的矛盾和冲突，保证涉库各方利益，有效弥补行政监督的不足，避免部门滥用职权、追求部门利益和部门保护主义。

3.3 运行机制建议

3.3.1 协同管理机制

国内外成功的水库管理经验表明，无论其管理模式和机构设置有何不同，不同利益主体之间都需要一个有效协调的平台。因此，在向家坝水库的管理中建立具有一定决策权的联席会议制度，解决跨部门、跨区域、跨行业的公共事务和公共问题[6]。联席会议制度成员由国务院相关行业主管部门或其派出机构，四川、云南两省人民政府及其相关行政主管部门，三峡集团公司等组成，水资源开发、利用、管理方面的专家和其他利益相关者可作为临时参会人员。联席会议组织結构见图1。

3.3.2 利益补偿机制

针对库区发电与养殖的矛盾、翻坝转运经济补偿和生态补偿等问题，建议在库区建立补偿制度和谈判仲裁制度。水库管理各方、涉库各单位及个人可提出补偿要求，协商、界定补偿主体和对象、补偿标准、补偿方式和补偿额度，执行补偿协议等。可考虑从受益方的收人中提取一部分资金，用于补偿经济利益受损方。其优点是既遵守“谁受益、谁补偿”的原则，又不给国家财政支出增添负担。通过例会或重大事项专题会议，受益方和受损方协商并议价，最终达成共识并制定利益补偿方案。当利益补偿无法协商时，可由联席会议各成员单位通过联席会议进行仲裁，协商解决。

3.3.3 突发事件预警和应急机制

针对水库运行期各类突发事件，水库管理各方根据各自事权，对突发事件负责并采取相应的应急措施。具体如下：①建立预警预防制度。各监测部门完善监测体系，提升监测能力，预先制定科学而周密的危机应变计划，建立一套规范、全面的突发事件管理预警体系，制定应急预案。②建立应急报告制度。制定突发事件应急报告规范，确定报告单位和报告流程，建立重大、紧急事件信息报告系统。③建立培训教育和演练制度。通过编发培训材料、办培训班、开展工作研讨、桌面推演等方式，对与预案实施密切相关的成员单位及其管理人员和专业救援人员等进行培训。对需要公众广泛参与的非涉密的应急预案，充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体广泛宣传，并制作相关宣传普及材料，向公众免费发放。

3.3.4 联合执法机制

涉及库区管理的部门需要建立完善的联合执法机制，实现涉水事项联合执法常态化。具体如下：①建立巡查制度，两省相关行政执法机构定期或不定期地对库区涉水事项进行联合巡查。②建立通报制度，流域管理机构和相关行政执法机构应定期通报行政执法情况。③建立会商制度，重大纠纷可通过联席会议解决，通过例会或专题会议，可以建立良好的工作联系渠道，减少处理纠纷时引发的矛盾，同时还可交流、总结水库执法经验。④建立联合执法制度，流域管理机构和相关行政主管部门或两省相关行政主管部门可以通过日常联合执法行动和专项联合执法行动排查、处理库区违法违规活动。

3.3.5 信息共享与发布机制

在自愿、平等、互惠的基础上，水库管理各方根据相关制度要求，利用各种技术、方法和途径，收集整理、发布、共享并利用水库及水库管理信息，反馈共享效果，通过各自的网站发布信息，并设置接口供其他水库管理方共享信息，最大限度地满足水库管理各方和社会公众信息资源的需求。条件允许时，可建立统一的水库管理信息共享与发布平台，逐步完善信息采集责任公开制度、信息资源共享查询制度、信息资源共享协商制度和信息安全保密协议制度[7]。

3.3.6 公众参与机制

为保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，鼓励公众参与和了解水库管理的重要决策和水库相关信息，建议完善公众监督举报制度、重大决策公众参与制度。具体如下：①高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法违规的水库开发利用行为进行曝光。监督举报内容及相关意见建议应在一定时间内予以回复或解决。②在做出水库管理事务中与公众利益密切相关事项的决策前，由两省政府或相关行政主管部门组织社会有关方面对该事项的必要性、合法性和可行性进行论证，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保障在库区实施科学、民主、透明的水库管理活动。

4 结语

向家坝水库库区跨川滇两省，涉及面广，利益关系复杂。需要充分认识到跨界水库管理体制机制改革的重要性和紧迫性。针对向家坝水库管理实际，构建统筹协商、分级负责、协同管理、属地为主的“综合管理”管理体制，完善协同管理、利益补偿、突发事件预警和应急、联合执法等机制，以充分发挥工程的综合效益，确保向家坝水库的可持续利用和生态环境的协调发展，同时使金沙江下游梯级水库的管理向科学化和规范化轨道推进。

参考文献：

[1]张雪君.关于水利工程管理体制模式的研究[J].科技创新与应用，2014（4）：161.

[2] 许静波.关于泰州引江河河道工程管理体制的思考[J].水利水电快报，2018，39（3）：44-46.

[3]顾贺.甘肃小型水库运行管理体制改革探讨[J].甘肃水利水电技术，2016，52（12）：59-61.

[4]李环.流域管理中的公众参与机制探讨[Jl.环境科学与管理，2006，31（4）：4-6.

[5]姚月伟.浙江大中型水库管理体制改革模式研究[J].中国水利，2002（6）：70-71.

[6]邱凉，陈蕾，翟红娟.丹江口水库水环境保护协调机制研究[J].能源环境保护，2011，25（5）：5-8.

[7] 黄薇，陈进.长江流域控制性水库联合调度体制及机制探讨——以湘江抗旱调度为例[J].长江科学院院报，2010，27（12）：12-16.