从货币赔偿到生态修复

李京梅 张金哲

从上世纪70年代起，美国逐步建立起完备的自然资源损害评估体系，并在其发展历程中高度重视对受损资源非使用价值的评估和修复，至今已发展成较为完善的自然资源损害评估制度，包括健全的法规体系、合理的技术导则和科学的评估方法，有效地实现了对受损资源和生态系统的修复与补偿。这为我国自然资源管理工作提供了重要的借鉴。

法律体系变迁：

从传统法律转向自然资源损害立法

美国自然资源损害评估立法进程经历了从依靠传统法律向自然资源损害立法的转变，立法理念从自然资源和环境损害赔偿向资源环境恢复和污染预防转变，在发展过程中环境责任逐渐严格、评估范围逐渐扩大、评估技术逐渐合理、制度体系逐渐健全。

在立法早期阶段，美国主要依靠普通法（侵权法），并没有重视自然资源的生态价值，而是以市场价值的减少为原则来评估和赔偿受损资源的市场价值。上世纪70年代，美国开始采用基于替代或修复受损资源的方法来评估自然资源，并认可在自然资源恢复期间不能提供生态服务期间损失的求偿，发展起完善的自然资源损害评估相关立法体系。

在立法中，美国自然资源损害评估法律体系对各方权责关系、评估模式、资金来源等作出详细明确的规定，并充分体现了全过程环境风险与损害防控管理的理念。比如：从环境污染物质泄露发生前的环境风险和损害隐患预警，到及时上报信息和妥善应急处置，再到环境污染损害赔偿与恢复方面对潜在污染责任方的权责界定。责任方有无过失或主观故意性、是否及时报告事件并采取恰当应对措施，是环境污染事件责任追究和是否进行处罚的重要依据。

技术导则演进：

为受损资源修复提供全过程指导

美国自然资源损害评估相关法规在从货币补偿到生态修复转变的过程中，相关评估技术导则起到重要的方法引导作用。自上世紀70年代至今，美国已经建立了比较完整的自然资源损害评估规则体系，其主要的框架包括内政部规则（DOI规则）及国家海洋和大气管理局规则（NOAA规则）。这两套规则明确、具体地规范了自然资源损害评估实施规则，为相关法案和修复方案的实施制定了技术指南。

从1990年开始，美国商务部下属的国家海洋和大气管理局依据《石油污染法》制定了自然资源损害评估规则，分别从预评估、损害评估、主要修复行动、修复计划等各阶段开展技术规范编制工作，并于1996年颁布实施。负责自然资源管理的受托人工作分3个步骤开展：预评估阶段、修复计划阶段和修复实施阶段。

在预评估阶段，受托人首先需要确定《石油污染法》是否存在管辖权以及是否适合修复受损资源。根据《石油污染法》的规定，“受托人必须确定损害存在、这些损害尚未得到补救以及存在可行的修复措施。”如果这些评估中的任何一项导致负面影响，则评估过程结束。一旦损害得到确定，受托人需准备进行修复计划意向通知。

在修复计划阶段，主要包括损害评估和开发修复方案两部分。受托人首先需要确定溢油事故是否导致自然资源受损，一旦确定损害已经造成，那么受托人需将损害量化并确定可能的修复方案。每个修复方案都由基本修复和补偿修复两部分组成，它们将解决因漏油事件导致的一项或多项特定损害。对于每种方案，受托人必须考虑基本修复行动，即采取行动将受损自然资源和服务水平回归基线。这其中还要包括一种自然修复方案，在该方案中没有干预措施会影响受损的自然资源和服务恢复到基线。同时，在修复之前，受托人还必须考虑补偿修复行动，即对自然资源或服务从损害发生到损害结束的期间损失进行补偿，而期间损失要依据所选择的基本修复方案来确定。

在修复实施阶段，责任方在受托人的监管下执行最终修复计划，并向受托人偿还其评估和监管费用。责任方可以自己承担修复活动，也可以雇佣其他人进行修复工作。如果责任方在90天内没有回应或者不同意该计划的损害赔偿或修复费用要求，受托人有两种选择：一是受托人向联邦法院提起诉讼，二是受托人向溢油责任信托基金提出索赔要求。如果责任方使用基金，联邦政府有权从责任方收回基金支付的任何赔偿金。

修订后的DOI规则和1990年颁布的NOAA规则是基于生态修复的评估、计划和实施等阶段，为受损资源修复提供全面而有效的指导，解决了货币补偿形式不能有效评估和赔偿非使用价值的问题。

评估方法转变：

生态修复等价评估取代意愿调查法

在美国自然资源损害评估方法方面，具有使用价值的资源可以通过直接市场或者替代市场等方法进行量化评估，例如受损的渔业资源可以使用市场价格法评估，沙滩浴场的损害可以借助旅行费用法进行量化，而溢油损害的某些自然资源如哺乳动物、濒危物种、湿地、红树林等不具使用价值和相应市场价格或替代价格的，如何进行评估并获得赔偿仍是公共资源管理的盲点。为此，有些学者开始使用意愿调查法（Contingent Valuation Method，CVM）对受损资源非使用价值进行评估。

CVM作为可以评估自然资源非使用价值的唯一方法，CVM虽得到了国家海洋和大气管理局专家的认可，但在其价值评估结果的有效性和准确性方面仍存在一定质疑。另外，国际油污赔偿基金对CVM中受损资源货币量化结果的不认可，也使溢油损害相关评估方法在不断变化和发展。

上世纪90年代以来，有国外的生态学家提出，生态保护目标在于保持生态功能的基准水平，而不是人们福利水平的不变。因此，建议使用生态修复的原则取代意愿调查法CVM，作为计算环境和生态损害的主导方法。基于生态修复目标的等值评估方法包括：生境等价分析法（Habit Equivalency Analysis，HEA）和资源等价分析法（Resources Equivalency Analysis，REA）。

HEA基于修复工程提供的生态功能和服务等同于受损区域所提供的功能和服务的假设，通过确定一个补偿性或替代的修复工程，进而估算补偿修复工程的规模，评估出受损生态的规模或金额。REA则通过估算受损的资源服务数量，基于补偿性修复工程所提供的资源服务数量等同于受损的资源服务数量，进而估算补偿修复工程的规模。从概念上讲，REA类似于HEA，但是REA使用资源指标，而不是栖息地的面积来计算资源服务的损失和收益。通过生态修复进行评估的步骤主要可分为以下几个步骤：一是选取一个度量自然资源服务的合适指标;二是估算生态服务的损失量;三是确定补偿性生态修复工程的规模;四是估计补偿性修复工程的费用。

全球著名的“深水地平线”（Deepwater Horizon）溢油事故，有效地检验了美国系统完整的自然资源损害评估制度体系。而作为该体系主要评估技术的HEA和REA等值分析，则成为评估大型溢油事故的“首选”方法。其中，责任方英国石油公司向美国联邦和州受托人提供了4500万美元的评估资金，在这笔资金的支持下，受托人通过HEA等值分析法对自然栖息地、野生动植物和钓鱼游憩等非使用价值进行量化评估，并确定了10亿美元的早期修复项目。

经验启示：

将受损资源非使用价值纳入考量

经历几十年的发展，美国自然资源损害评估体系逐渐完善，突出了对受损自然资源非使用价值的评估和修复，并出现了从货币赔偿向生态修复转变的趋势。

目前，美国自然资源损害评估的法律法规和制度体系涵盖受损资源市场价值货币赔偿，还对受损资源的生态修复和非使用价值评估赔偿进行补充，赔偿制度逐步合理，权责关系更加明晰，索赔范围逐渐全面，为后续技术导则的精细化、制度化和规范化发展奠定了基础。同时，修訂后的规则在预评估、修复计划等阶段为受损资源有效修复提供了全面指导，解决了非使用价值的评估和赔偿问题。

由于传统评估方法对非使用价值的评估失效、意愿调查法评估结果的误差及其相关争议、IOPC基金的严格规定及法庭索赔困难等一系列因素，美国自然资源损害评估方法从以意愿调查CVM为依据的货币赔偿发展为现在以HEA/REA法为核心的生态修复。目前，许多国家和相关机构都利用该方法对自然资源或生态环境损害进行评估并实施修复。比如韩国、俄罗斯、加拿大等国家采用的自然资源和生态环境损害评估方法，都是在借鉴美国评估体系的基础上发展而来的。而欧洲于2004年发布了推荐使用HEA和REA方法的《预防和补救环境损害的环境责任指令》，同样是为开展等价分析法的案例研究而制定的。

当前，我国溢油生态损害评估的相关法律法规仍不完善，自然资源和生态环境在法律诉讼时仍不足以成为法院判决的依据，可能进一步导致生态补偿和生态修复的实施困难。针对现有问题，建议借鉴美国自然资源损害评估在其法律体系、技术导则和评估方法等方面的经验，进一步优化和完善我国自然资源和生态损害的评估导则和评估方法，为推动我国自然资源和生态损害评估工作向系统化、专业化和精细化方向转变奠定坚实基础。

（作者单位：中国海洋大学）