完善顶层设计 补齐托育短板

0-3岁保教服务是普及还是普惠？

秦旭芳：普惠应该是我们从一开始就追求的终极目标。但达到普惠前，要走一条“先普及、后普惠”的道路。

普惠的标准是面向大众，幼儿入托机会均等;价格公道，教育质量有保证;优质资源，托育服务良性发展。改革开放以来，人们对“优质”“均衡”“服务大众”的学前教育要求日益增加，并且越来越认识到0-3岁教育的重要性，能早入托、入好托成为新的渴望。然而，目前托育服务机构整体数量较少，市场化特色明显;东西部、城乡质量差距比较大;专门的机构和师资缺乏，质量良莠不齐。较之3-6岁儿童已经纳入相对完善的学前教育体系，0-3岁婴幼儿的公共服务体系严重滞后。

在本着“需要原则”的前提下，我国各级政府在建立托育体系时要广覆盖、保基本。我们要考虑哪些家庭、哪些家长面临入托的最大困境，哪些婴幼儿最需要政府的托底保障、有效支持与扶助，建立关注弱势家庭、弱势儿童、弱势地区的政策。我们可以采取逐步推进的办法，充分利用现有的托育资源，逐步增加投入和引导。目前第一步是普及与规范：对已有的托育机构进行办托运营规范，需要树立行业楷模;加强从业师资规范，明确工作人员准入和素质标准，引导、培训师资;降低收费标准，对暴利收费严格监督、整治。

各地方鼓励办学优质的幼儿园利用现有场地和师资，举办普惠与公益相结合的托育服务，年龄可向前延伸至2岁甚至1岁半。建议经济条件尚好的城市财政投入社区，一个或相邻几个社区筹建社区配套的托育服务机构，接收附近有需求的居民送托，或者给每个社区配置一名专业指导师。对经济相对落后的地区，支持小型、家托式的照护机构，帮助家庭平衡工作与照护的关系。

申小菊：加大对幼儿照料与教育投入，获益的不仅是个人与家庭，也包括整个社会。完善可及的托幼服务有助于提高国民素质，提高女性就业率，提振生育水平，还可以实现减少贫困、改善阶层固化、促进社会公平的目标。因此托幼服务具有准公共物品中的外部性的特点。同时，托幼市场存在信息不对称的风险，婴幼儿作为消费者无法实现市场选择机制。而托幼服务门店运营模式偏重且高度依赖师资，前期投入和运营成本较高，投入产出比和利润率较低。因此，0-3托幼服务应该以普惠为主，由公共财政提供相应支持，建设一批具有示范效应的托幼服务机构，并最终在全国范围内普及建设多样化、多层次的婴幼儿照护服务。

借鉴OECD国家政府经验，我国政府财政支持可以体现在以下几个方面：首先，加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，全面落实产假政策，支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿早期发展指导服务;其次，鼓励现有公办幼儿园开设普惠性托幼服务机构，在运行成本、教师培训与待遇、生均经费等方面给予支持;再次，采用多种形式支持社会资本开设托幼机构，按入托幼儿数给予财政补贴，或采用政府购买学位等方式给予扶持;最后，侧重对弱势与贫困家庭托幼服务的财政补贴，对其采用费用减免或优先入托的照顾。

龙镜锋：根据国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），可以看出国家对于照护服务的推广、普及的力度是空前的。但需要特别注意的是，3岁前婴幼儿的主体责任还是在家庭。《指导意见》明确，发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导，这也是发展照护服务的根本宗旨和题中应有之意，其次才是“并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”。不要误认为是鼓励“遍地开花”设立托育机构。地方政府在对该项工作进行考核时，不应只看当地设立了多少照护机构，更应看当地有多少婴幼儿或家庭接受了养育指导服务。另外，要防止“个别机构把婴幼儿照护变成变相的婴幼儿早教”。有些民办机构可能会趁机宣传加盟、连锁开办早教机构，投资者如果因此而盲目进入，可能会出现较大的经营风险和法律风险。

《指导意见》提出要“政策引导，普惠优先”，但“普惠”的定义并未明确。如果比照普惠性幼儿园来理解，符合“合法规范、面向大众、收费较低、接受监管”等条件的，可以认定为普惠性照护机构。但是，有些省市的普惠性幼儿园已明确规定为非营利性幼儿园，如北京、陕西等地。在照护服务领域，如果普惠性与非营利性的界限不明确，可能会涉及深层次的产权法律问题，也可能影响社会力量进入照护领域的积极性。

0-3歲婴幼儿早期发展、托育服务是保教还是教保？

秦旭芳：我的观点是，依据0-3岁婴幼儿发展特点，分阶段进行照护、保教，不主张教保。长期以来托育机构的服务模式给人们带来的印象是市场化、收费高、教育机构有各自的课程体系，冠以婴幼儿发展的噱头，因此家长选择的结果往往是对孩子进行过度教育，早期教育甚至比3-6岁的幼儿教育显示出更多的“教”的特点。

理论研究表明，0-3岁是婴幼儿在大肌肉动作、精细动作、语言、认知、情感等方面处于高速发展、快速完善的时期。孩子出生后第一个月的生长发展，是一天一个样，以后是一个月一个样，然后是半年一个样，一年一个样。6个月前孩子主要的照护更多是“保”，主要是生活的护理和照料，由家庭中母亲和主要照护者完成。母亲产假结束后，无论是自己在家庭中抚育，还是送至托育机构，实行保中有教、教中有保的保教结合，就成为主要的任务了。对婴幼儿的教育是在生活护理中体现的：在换尿布和上厕所、吃东西和用餐时间、睡眠和午休时间、穿脱衣服的保育活动中渗透教育，在打招呼说再见、玩玩具、模仿与扮演、享受听故事和看书的乐趣、品尝餐点制作、探索沙子和水、感受音乐律动等活动中关注婴幼儿的生理与心理健康。

实际上，给婴幼儿的课程应包含三大要素：内容、过程、情境。从目标发展而来的内容，重点在于帮助婴幼儿认识自己及自己的感觉，认识他人，学习沟通、运动和操作以及思考的技巧。帮助孩子学习做事方法的过程，要针对婴幼儿日益增长的能力、兴趣和需求来弹性地提供活动。婴幼儿学习的场所即情境，对3岁前的幼儿来讲，即人际关系，也就是婴幼儿与其家人建立紧密的联系，这可以在创造出来的活跃的学习气氛中进行。

申小菊：“保”就是保护幼儿的健康，包括身体健康、心理健康与幼儿社会性发展。“教”即幼儿的早期教育，按照儿童成长规律有目的、有计划地对幼儿进行全面发展的教育。20世纪80年代以来，为促进儿童早期发展，集教育与保育功能全息浸透的“保教一体化”理念应运而生。所谓“保教一体化”，就是把0-3岁与3-6岁的学龄前儿童的教育进行整合，把0-6岁的学龄前儿童教育作为一个整体进行规划，使托幼机构在目标和内容上具有连贯性，实现管理、办园机制以及课程设置等方面的一体化。

与发达国家保教一体的学前教育体系不同，目前我国学前教育采取的是二元制体系，即学前教育分为针对3-6岁儿童的幼儿园教育和针对0-3岁婴幼儿的早期教育，分属不同部门管辖。目前我国政府对于托幼市场机构的培育力度还不够，制定的规范仅停留在服务内容、服务人员、建筑设计等方面。对于处在托育阶段的孩子来说，需要的不仅仅是单纯的照顾，而是培养、引导、教育并重的综合服务。借鉴国际“保教一体化”经验， 我国政府有必要加快学前教育立法，建立整合性的学前教育管理体制，凸显政府职责;制定适合我国学前教育一体化发展的保教课程标准;重视保教员工队伍的建设;整合家长和社区资源，鼓励家长和社区参与。

在实际操作层面，地方关于照护服务机构是否需要办学许可证存在一定争议。科学的办法应该是怎样的？

秦旭芳：所有的照护服务机构都需要有一个资质证明，确保合法。《指导意见》规定，“举办非营利性婴幼儿照护服务机构”在“县级以上机构编制部门或民政部门注册登记”;“举办营利性婴幼儿照护服务机构” 在“县级以上市场监管部门注册登记”，同时“应当及时向当地卫生健康部门备案”。因此，民办非营利机构到民政局注册，营利机构到工商部门办理手续，公立机构依托幼儿园或归属部门的资质进行运营。

目前私立的托育服务机构大多数的房产是租赁商业用房或自己的房产，以亲子早教或早教中心形成面向大众，以培训机构、咨询公司等营利性机构的方式注册和办学，很少有非营利性的、小区配套托育机构。幼儿园中附设的早教班，往往依托幼儿园的资质，举办收费或公益的亲子早教班。这样造成的结果是幼儿园由教育部主管，3岁前的托育由卫健委主管，而省市一级，特别是区县级没有专门的卫健部门主管3岁以下的托育服务部门，只能由管理幼儿园的教育部门统一管理。

基于上述情况，区县一级的卫健或主管幼儿园系统的教育部门对已有的托育服务机构，应进行核查登记备案;省市一级要及时出台督查管理意见并敦促区县一级进行监督管理，对不符合要求的进行整改;将独立办托的早教中心纳入业务管理范畴;对幼儿园的托班进行业务指导，并对他们的收费进行监督。

有条件的省市及区县最好设立一个领导小组或统筹部门，着力形成联动机制。卫健部门形成一个从中央到地方的统一管理意见，区县一级从怀孕期间以社区为单位，也可与医院联合进行对点对人管理登记，以便联网查询服务;区县一级的教育部门进行督导管理，确保托幼机构在服务标准、师资人才、卫生安全等方面的科学规范;工商、民政部门对符合资质、有办托育服务意向的机构妥善对待;财政部门对公立机构的编制、财政部补贴给予大力支持，也可在政府购买服务、奖补等方面发挥财力作用;妇联多数发挥关注弱势、提供帮助、督促相关部门服务协调作用。部门之间的联动需要同一级政府的重视和作为，省市级可以给出意见，区县级进行实操，避免责任分散和监管缺位。

龙镜锋：《指导意见》在“工作部门职责分工”部分明确规定，教育部门既不是婴幼儿照护、托育机构的审批部门，也不是直接的业务主管部门。

目前，我们国家的法律及行政法规，并没有对设立婴幼儿照护机构授权教育部门进行设立许可，且这种情形属于《行政许可法》规定的“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”的情形，也就是说，地方政府没有权力要求举办婴幼儿照护机构申请办学许可证。地方市场监督管理部门拒不为举办者发放营业执照，而要求先去申请办学许可证，同样也是违反了《行政许可法》的规定的。只要其申请是符合公司的法定条件和标准的，市场监督管理部門就应当依法作出准予许可的决定。

如果拒不作出许可决定的，根据《行政许可法》第七十二条的规定：“行政机关及其工作人员违反本法的规定，对符合法定条件的行政许可申请不予受理的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”

责任编辑：谷珵 王妍妍