50万事实孤儿纳入保障，一个都不能少

2019年7月10日，民政部、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展改革委、教育部等12部委联合出台《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》），具有划时代和里程碑意义，标志着中国从此进入现代性、普惠性儿童福利和家庭福利时代，意义深远。

现代性含义多种多样，这里主要是指现代儿童福利与儿童福利服务理念：儿童福利是国家责任;儿童既属于家庭，又属于国家;母亲福利、儿童福利和家庭福利是高度整合、内在一体化的;儿童福利与家庭福利是社会福利制度最基础部分。普惠性含义丰富多彩，主要是指儿童福利与家庭福利覆盖所有的家庭、所有的儿童和所有的福利服务，而非局限于贫困家庭、困境家庭、孤残儿童和单纯的经济保障，实质是全民性的;更重要的是，普惠性儿童与家庭福利体系“超越”儿童生存与家庭生活“问题、困难和障碍”，即包括正常儿童在内的所有儿童和包括普通家庭在内的所有家庭，都有权获得来自国家的福利服务。

民政部去年摸排发现，目前全国的“事实孤儿”有50万人左右。2019年是现代、普惠儿童福利时代元年，其标志性事件一是民政部公布首次设置“儿童福利司”，在现代儿童福利理念下的中央政府司级儿童福利行政管理体制成为国家机构重要组成部分，凸现党和国家对儿童福利事业的高度重视。二是《意见》颁布，标志儿童福利事业由民政部门传统的“孤残儿童保障”工作战略升级。1949年中华人民共和国成立后，民政部门逐步建立社会福利院与儿童福利院，主要接收“五保老人”和弃婴孤儿，因为几乎所有弃婴都是重病重残儿童，因此民政部门习惯上称之为“孤残儿童”。他们中的绝大多数散居在全国各地，独自生活，没有得到国家福利保护和照顾。2010年国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》颁布，标志孤残儿童福利元年来临，其核心是为全国散居孤儿提供最低标准的“孤儿基本生活费”，首次实现孤儿福利的全覆盖。与此同时，民政部门还对流浪儿童、受艾滋病影响的致孤儿童和其他脆弱儿童实施国家福利，儿童福利服务对象首次由传统孤残儿童扩大为困境儿童、留守儿童和贫困儿童等。

早在2006年，民政部等15部门发布《关于加强孤儿救助工作的意见》，“事实无人抚养儿童”第一次被官方正式使用。但在2010年国务院办公厅《关于加强孤儿保障工作的意见》中，将这类儿童排除在“孤儿”范围外，反映人们对孤儿概念和儿童福利理念的认知状况的变化。伴随现代社会福利、社会政策、儿童福利、家庭福利理念日益普及，民政部儿童福利司设置，尤其是习近平总书记对儿童福利工作高度重视和多次重要批示，为《意见》出台营造良好的社会氛围，彰显国家福利责任承担。

《意见》反映出现代儿童福利与家庭福利制度全面性、战略性转型的方向。一是由传统、狭义孤残儿童福利概念，战略升级为现代、广义、普惠性儿童与家庭福利理念。二是儿童福利服务对象由传统的孤残儿童、流浪儿童、艾滋病致孤儿童，扩大包括了事实孤儿。三是儿童福利服务模式由儿童福利院的“机构照顾”，转变为以“事实孤儿家庭为主”照顾。四是由传统“孤残儿童为主”的狭义儿童福利，战略升级为“以家庭为基础的现代儿童福利”。五是由以往单纯经济性保障的基本生活费发放，转变为构建中国特色现代儿童福利服务体系。六是由传统孤残儿童的养（育）、治（疗）、康（复）、教（育）服务，扩大包括了事实孤儿综合性服务。七是由传统孤残儿童的基本生活保障服务，扩大为重病重残事实孤儿的医疗康复保障，贫困无依事实孤儿教育资助救助，缺乏家庭监护事实孤儿的国家监护，专业化与个性化关爱服务。八是由传统单一行政化的民政工作者队伍为主，战略转变为以专业化与个性化儿童与家庭社会工作者为主的多学科队伍。

简言之，《意见》的出台反映国家主体福利责任日益增强，专业化与个性化儿童和家庭社会工作春天来临，中国特色现代儿童与家庭福利体系框架形成。

同时，《意见》的出台也标志中国特色现代儿童与家庭福利服务体系建设进入攻坚期。如何以儿童和家庭福利为中心，构建国家性、福利性、法治化、专业化、全面性、整合性、体系性儿童与家庭福利服务体系，成为时代的主题和主体。

国家性主要是指儿童与家庭福利制度应以国家福利为主，市场福利与中观社会福利为辅。福利性主要指儿童与家庭福利以“社会福利”概念为主，以经济福利为主，“社会保障”为辅。法治化既是指儿童与家庭福利制度属于“法定服务”，又是指儿童与家庭福利的法制化建设。专业化主要是指社会工作者，心理学家、特殊教育老师、康复医师、法官、检察官、律师等专业人员将成为提供儿童与家庭福利服务的主体，跨学科、跨专业和多学科整合专业团队成主角。全面性既是指儿童与家庭福利服务对象全民性与全覆盖，又是指儿童与家庭福利服务全面性。整合性主要是指儿童与家庭福利的机构照顾与家庭照顾的整合一体，民政系统孤残儿童福利与医疗卫生系统患病儿童、妇幼保健服务的整合一体，预防性、发展性、规范性、治疗性和补救性服务整合一体，儿童福利服务与家庭福利服务、家庭教育服务、强制亲职服务整合等。体系性主要是指以事实孤儿基本生活保障体系、教育资助救助服务体系，体现国家亲权、国家监护的监护责任体系，社会化和专业化社会关爱服务体系四大子体系组成儿童福利服务体系框架，为所有家庭、所有儿童构建中国特色现代儿童与家庭福利服务体系，奠定社会福利制度基础。

实施《意见》将面临诸多严峻挑战。事实孤儿获得领取“孤儿基本生活费”资格，这只是事实孤儿经济保障的前提条件。考虑到事实孤儿普遍年龄幼小，多不具备独立生活能力，又普遍面临监护缺乏的困境状况，如何为事实孤儿提供全方位、专业化、个性化和以家庭为基础的儿童福利服务尤为重要和紧迫。同时，事实孤儿大多处于身心成长最关键的童年期，既亟需生活化和家庭化基本生活服务，又亟需教育资助救助服务，体现国家亲权的监护责任体系，还亟需以社区为基础的社会关爱服务。这意味着家庭化和生活化基本生活服务、义务教育服务、国家监护服务和社会关系服务体系，既是事實孤儿福利服务的短板，又是事实孤儿福利服务的难点、重点和关键之处，地位重要。但是，目前这些专业服务普遍匮乏。

事实孤儿的家庭养育、学校义务教育、国家亲权和国家监护以及社会化关爱服务，殷切呼唤专业的社会工作者，迫切需要成千上万以儿童、家庭、学校、社区、身体健康与精神健康、司法社会工作为重点的机构。此外，中国目前现有儿童福利服务通常是以部门系统为基础，而非以儿童和家庭需要为本。事实孤儿和困境儿童需要由多个不同部门来满足，儿童福利行政管理体制尚面临诸多困难，部委行政协调、部门合作和儿童福利服务体系整合质量亟待提高。这些问题都是无法回避的“硬骨头”。

为贯彻落实《意见》，根据社会福利理论，按照现代儿童与家庭福利发展普遍规律，结合中国社情民意和社会发展阶段，建议如下：按照儿童福利理念，尽快将民政部牵头的国务院农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议，更名为国务院农村留守儿童和困境儿童福利服务工作部际联席会议;建议全国人民代表大会社会建设委员会尽快制定、通过中华人民共和国儿童福利法与家庭福利法;建议尽快组建民政部主管的中国儿童福利与家庭福利协会，推进儿童福利服务体系建设;充分利用《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》编制时机，增设“儿童与家庭”的专章;尽快在民政部和东北、西北、华东、华中、华南、西南组建国家级和区域性社会福利与家庭福利服务指导中心，为儿童与家庭福利体系建设提供全方位理论政策指导与技术支持。

（本文是刘继同2019年主持国家哲学社会科学基金项目《中国特色现代儿童福利与家庭福利制度研究》（19BSH159）阶段性成果，作者系北京大学卫生政策与管理系教授、博导。）

责任编辑：谷珵