PPP模式下城市基础设施建设融资方案设计的探讨

曹鸣

【摘 要】 随着经济的发展，私人资本在经济发展中的作用越来越不可小觑。PPP模式的提出使得私人资本与政府资本在基础设施的建设领域取得了广泛的合作，实现了巨大的经济效益。PPP模式下的城市基础设施项目建设的关键在于融资方案的设计，故而本文对PPP模式下城市基础设施的融资方案的设计原则、流程进行了阐述。并在严格执行设计原则和流程的基础上根据基础设施所具有的公共物品的非竞争性和非排他性的特点对基础设施进行分类，同时，在分类的基础上根据每一类城市基础设施的特点提出了有针对性的融资方式。在本文的最后，对在上述具体分析中得出的PPP模式下融资方案的实施中的注意事项进行了简要的描述。

【关键词】 PPP 融资方案 城市基础设施

一、融资方案的设计原则

一个城市基础设施此按钮给牧的开展是以实现一定的目标为前提的，为了确保项目目标的实现就需要在融资方案的设计中遵循一定的原则。制定并遵守合理科学的原则有利于使融资方案发挥出最大的效用，从而为企业带去更大的价值增量。

（一）融资成本最低原则

一项基础设施的建设是以追求利润最大化为目标的。利润是一个差额概念，是指投资者通过经营获得的产出减去前期投入的净增加值。而前期投入的净增加值具体表现为融资成本。所以，不难发现融资成本与城市基础设施产生的利润有着密切的关系。在PPP模式下对同一城市基础设施项目采用不同的融资方案会产生不同的融资成本。通过分析不同融资方案的利弊、合理选用融资方案、优化融资结构等方式可以逐步实现融资成本最低化，从而有助于城市基础设施的要用最大限度地发挥出来。

（二）融资结构合理原则

融资结构是指融资主体从不同渠道筹集的资金在总融资规模中的构成比例。合理架构融资结构有利于优化城市基础设施建设主题的资产和负债的比例，使得债务和经营管理权的归属问题保持在融资主体可以控制的范围内，有利于融资主体及车市基础设施项目取得长远稳定的发展。

（三）融资需求满足原则

准确的了解并最大限度的满足融资的需求有利于PPP模式下城市基础设施项目融资方案的设计。融资需求也可以理解为筹集的资金的用途，筹集的资金可以用于原材料购买、设备的更新、新技术的研发区、生产规模的扩大、经营性的周转等方面。根据项目需求分配筹集的资金的用途，既可以避免资金的浪费还可以做到合理控制企业资金，预防出现资金链断裂等资金的使用和周转问题。同时，通过对融资需求的分析使得资金按照融资的计划进行使用。

二、PPP项目融资方案的设计流程

PPP模式下城市基础设施项目融资方案的设计流程可以大致分为分析项目特点、搭建融资平台和选择融资方案三大部分。通过对这三部分的梳理可以达到对融资过程中包括投资决策、融资决策、融资结构分析、融资谈判和执行在内的五个阶段的全面掌控。

（一）分析项目的特点

不同的城市基础设施的建设有着不同的特点，通过对不同城市基础设施项目的特点的分析，是明确PPP模式下城市基础设施项目适用的融资方式是进行融资方案设计的第一步。

城市基础设施以政府为建设主体，具有生产性和公共性。从对其生产性和公共性的分析出发，可以对城市基础设施进行细分，具体可以分为：第一，非营利性基础设施。例如，福利院、福利住房、救助站、养老院等。第二，非经营性基础设施。例如城市开放型道路建设、城市绿化、生态环境建设等。第三，经营性基础设施。例如，自来水厂建设、电厂建设、电信等。第四，准经营性基础设施。例如，公交、污水处理设施建设、垃圾处理设施建设等。

（二）搭建融资平台

融资平台的搭建是PPP模式下城市基础设施项目融资方案设计中的关键一步。高效、兼容的融资平台的搭建有利于拓宽融资渠道，吸引更多的投资者，筹措到更多的项目资金。

在融资过程中常见的融资平台有：第一，地方融资平台。地方融资平台是以政府出资为主体的融资平台，政府可以通过划拨土地、股权、国债、划拨财政补贴等方式进行出资，组建成一个项目公司进行具有非经营性质的城市基础设施等的建设。第二，地方政府融资平台。该融资平台以政府发起为主体，具体运作方式是由政府成立项目公司进行运作，以经营收入、公共设施收费、财政资金等为来源进行城市基础设施的建设。第三，第三方融资平台。这种融资平台主要以吸收中小企业及民间资本为主体来筹措资金。

结合PPP模式和城市基础设施的特点，在搭建的融资平台时，应综合以上三种融资平台的代价方式的长处。以政府为主体进行项目选取，成立项目公司，然后采取公开招标的方式在大范围的吸引外资的基础上注入政府资本，并以这两种资本融合而成的资金进行项目建设。

（三）选择融资方案

融资方案的选取关系到了资金的筹集和资金的供应。在对融资方案进行选取时，应该关注政府相关法规的变动、宏观经济政策的走向以及相关优惠政策的出台。同时，要着重把握影响融资方案选取的关键因素，包括内部因素和外部因素。按照现代资本结构理论中的“优序理论”，在内部融资不足时，再进行外部融资，在外部融资时优先选择低风险类型的债务融资，后选择发行的新股票。

三、PPP项目融资方案设计的具体方法

作为公共物品的城市基础设施具有公共物品所具有的非竞争性与非排他性。根據以上的特性，可以将为基础设施建设服务的PPP项目的融资方案的设计按照非营利性基础设施、非经营性基础设施、准经营性性基础设施、经营性基础设施进行分类研究。

（一）非营利性基础设施

所谓非营利性并不是指不盈利，而是指不以盈利为目的，而是致力于为公共事业服务的基础设施。非营利性基础设施主要包括福利院、福利性住宅、非营利性医疗机构。下面以“非营利性医院”项目的融资方案设计进行具体分析。

非营利性医院是一个建设期较长、涉及的机构较多、使用时期较长的基础设施，通常情况下该项目的融资方案会涉及多个产业领域，包括承建项目的建筑领域，承担药品供应的医药领域等。项目投入运营后旨在服务于社会公益事业的同时兼顾获得商业利率，比起营业获利更多的关注于如何承担社会责任。非营利性医院PPP项目的融资平台的搭建步骤为：首先，由政府寻找合适的项目，组建目标项目公司;其次，针对涉及该项目的承包商、医疗用品供应商等进行公开招标;最后，由中标各方按照建成后经营权的占有比例选举出董事会成员进行融资方案的设计。针对非营利性医院的上述特点，PPP模式下的非营利性医院应该采取财政性融资方式。目资金的注入形式可以为货币形式，也可以为土地、生产设备、专利技术等非货币形式。出资方可以是项目的承包商、医疗器械的供应厂商、药品的供应商等，出资的形式可以是有这些私人资本以担保或抵押的方式向银行贷款，也可以是用企业自身的留存资本。

（二）非经营性基础设施

非经营性基础设施是指不以盈利为目的的基础设施建设的项目。该类基础设施的特点是无固定的收费机制和资金流入，投资的主体为政府部门。非经营性的基础设施的建设具体可以应用于生态环境建设、城市开放型道路建设、城市绿化等。下面以PPP模式下“城市绿化”项目的融资方案设计为例进行具体分析。

城市绿化项目是一种为服务于广大市民的非经营性基础设施项目，该项目具有很强的服务性。建设该项目的目的不在于依靠项目建成后的持续经营来获利，而是在建设过程中来获得利润。根据该项目的获利方式，非经营性基础设施的融资平台的搭建大体可以分为一下几个步骤：首先，政府发起非经营性的基础设施的项目。其次，公开招标， 合适的城建公司。最后，拟定融资的具体方式。诸如城市绿化之类的基础设施的项目的建设，政府不参与企业的利润分配，而是在建成后享受项目建成后的成果的服务。承建企业，不享受项目建成后的运营的利润，还是在获取项目建设过程中的利润后，撤出资金。PPP模式下的城市绿化项目适合采用债务性融资方式。债务性的融资方式可以在减少融资成本，简化融资来源的同时获得长期稳定且充足的资金来源，以确保工程建设的顺利开展和按期投入使用。

（三）准经营性基础设施

准经营性基础设施的特点是具有一定的经营性质，该类型的项目一般具有潜在的利润。准经营性基础设施的建设周期相对较长、经营风险较大、投资较多、资本回收期较长，所以是从长期经营中获得利润的一类项目。此类基础设施的建设主要包括公交、污水处理、垃圾处理等。下面以PPP模式下的张家界市杨家溪污水处理厂项目为例对该类基础设施融资方案的设计进行详细阐述。

像该类基础设施的建设前期资金投入较多，运行成本较高，同时利润的获得是一个十分缓慢的过程。根据该项目的特点，必须有政府对该项目进行扶持和引导，同时政府采取购入股权的的方式对项目注入资金，同时采取适当的税收、资金借贷等方面的优惠政策对项目公司加以扶持。該项目适合资本证券化的融资方式，该融资方式在投资期限较长，投资规模较大的领域有些突出的优势。

（四）经营性基础设施

经营性基础设施是基于应收应付的经营活动的，有着固定的收费模式和盈利模式的，有着自身营运特点和获利模式的基础设施。该类型的基础设施有着更为稳定的获利模式，不需要政府的大力干预，政府的作用一般只在于发起项目并为项目提供一定的优惠条件即可。投资的主体为民营企业和外资企业等。经营性基础设施主要包括电力、自来水、通信等。下面以PPP模式下酒泉市城区热电联产集中供热项目的融资方案设计为例对经营性基础设施的融资方案的设计进行详细的阐述。

经营性基础设施项目规模较大，资金投入较多多，经营性特点更加明确。需要更为专业化的资金来源的架构，和包括偿债能力分析、资金来源风险、企业运营成本以及获利期等更方面的资金控制。同时因为该项目以基础设施建设为基调，所以收益的稳定性在一定程度上可以得到保证。由此，由政府与私有资本共同出资的融资平台搭建完成。政府主要采取的是政策性的出资，即以相应的优惠政策进行投资。企业主要以货币资金等形式进行出资。基于上述特点，城区热电联产集中供热项目的建设应采取的融资方式为权益性融资方式。该类融资方式可以保证项目公司拥有合理的营运结构，从而保证参与融资的各方在较长时期内都有较为稳定的收益和较高的资金回报率。

四、PPP项目融资方案设计实施中的注意事项

PPP模式下项目的融资方案的成功实施受到很多因素的影响，把握好影响融资方案的关键因素有利于使得融资方案发挥出更大的效用。

（一）优化融资实施体系

要想使PPP模式下的城市基础设施项目的融资方案最大限度的发挥其经济效益，高效的实施过程是不可缺少的。优化融资实施体系的关键在于针对融资方案的实施建立严密的内部监管、审核体系。建立内部审核机制的目的在于监管融资的实施过程，从而起到优化融资实施体系的作用。内部审核机制的职能首先是要严格审查融资方案的可行性，确保融资方案可以为企业带来未来现金流量的增加。其次是要严格执行企业融资方案所制定的融资计划，确保企业融资来源和资金流向是严格依照融资计划进行的。最后是要做到对参与融资计划的制定与实施的人员的监管，确保参与人员的职能分离。

（二）简化融资操作流程

繁冗的PPP项目融资方案的操作流程不仅会拖慢融资方案所拟定的融资计划的进度，而且还会使企业错失很多的机会，给企业带来难以弥补的经济损失。随着PPP概念的大范围的推广，PPP模式已涉及到包括城市绿化、道路建设、居民福利机构的建设及公共生活设施建设等在内的城市基础设施建设的各个方面。所以企业应该最大限度地简化融资的操作流程，删减掉不必要的流程和手续，使得参与融资计划实施的工作人员的工作效率取得极大的提高。

（三）建立多元化融资渠道

拓宽融资渠道有利于企业更快更多的筹集到建设PPP项目所需要的资金。同时建立多元化的融资渠道也是为企业的资金筹集上了一份“保险”。如果采取了单一的融资渠道，那么一旦该融资渠道出现问题，必然会使企业的资金链出现断裂，进而影响PPP项目的开展，政府和参与融资的私人资本都会因此蒙受巨大的损失。

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