检察机关环境公益诉讼的实践困境与对策

张慧梅 曹佰成

生态环境的保护关乎所有人的利益，近年来人们逐步意识到全球气候变化、雾霾等环境问题给我们造成的影响，环境保护得到社会各界的高度重视。环境治理是一个长期、复杂的过程，绝非一蹴而就之事。我国于2012年确立环境公益诉讼制度以来，一直在不断予以完善。2017年《民事诉讼法》的修改赋予检察机关原告资格，将检察机关纳入起诉主体的范围，是我国公益诉讼的里程碑，一定程度上解决了环境污染案件“无人诉”的局面。但司法实践中，检察公益诉讼仍面临诸多困境，有碍于环境公共利益的维护。进一步完善公益诉讼制度，是实现其价值目标，有效解决环境问题的必然要求。

环境公益诉讼概述

公益诉讼是为了防止国家、社会公共利益遭受侵害应运而生的诉讼机制，因为诉讼目的的本质区别，与私益诉讼相区分，其最早起源于罗马时期。“环境是人类类以生存和发展的各种自然因素的总和，是实现经济社会可持续发展，世代永享优美宜居生活空间和山清水秀生态空间的自然基础。”环境公益诉讼是指：符合特定条件的主体（环保组织、社会团体或机关等），当环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，依据法律规定提起诉讼的制度。区别于私益诉讼，环境公益诉讼旨在通过司法手段维护环境公益，起诉主体突破了直接利害关系的原告资格理论，可由不具有直接利害关系的主体提起诉讼。检察机关诉讼能力较强，能够高效、准确的配合法院进行诉讼，一定程度上能减少地方保护主义的干预，具有其他组织不可替代的优势。

检察机关提起环境公益诉讼的现状与困境

《环境保护法》、《民事诉讼法》、《检察公益诉讼解释》对环境公益诉讼都有所规定，确立了检察机关的原告资格。2015年7月开展了公益诉讼试点实践，检察公益诉讼试点以来，各省都积极探索检察机关提起公益诉讼的问题，不断创新案件处理机制。但从相关数据来看，各地检察院倾向于通过前置程序，诉讼比例较低，但进入诉讼程序的案件，检察机关的胜诉率偏高，形成凡提起则胜诉的局面。结合我国目前的司法现状，检察公益诉讼仍面临诸多困境：

法律地位不明确，权利义务不清。我国《检察公益诉讼解释》将其身份定位为“公益诉讼起诉人”，“公益起诉人”的提法对检察机关在诉讼中的法律身份进行了说明，但却回避了其与原告的区别以及具体的权利义务等问题，“原告”与“法律监督者”的双重身份存在冲突。环境公益诉讼本质上属于私法领域，需遵循意思自治，公权力不能过度干涉。检察机关提起环境公益诉讼，具有国家公权力侵入私法领域的嫌疑。

调查取证难。修复生态环境是环境公益诉讼的价值目标，环境污染案件若不能及时调查、收集证据，有效阻止侵权行为，会进一步破坏生态环境，增加修复难度。检察机关处理环境公益案件时享有的调查权和其他主体并无二致，不具有强制性。检察机关处理公益诉讼案件也具有调查取证难问题，有碍于检察机关通过司法手段维护社会公益的积极性。

环境污染跨区域，管辖权难以确定。环境污染与生态损害案件地区跨度大、牵涉范围广，此类案件涉及多个行政区域，存在多个管辖机关，具体由谁起诉缺乏相应的法律规定，地域管辖难以确定。且大多数环境公益诉讼牵涉当地企业或相关行政部门的利益，存在地方干预的风险。办理跨区域环境污染案件具体由哪个检察院提起诉讼，既要考慮便于调查取证，又要最大程度的减少地方干预与地方保护主义的风险，更要对司法资源进行合理分配，以最低的诉讼成本最大限度的实现司法公正。

诉前程序不完善。 司法实践中，检察机关对于环境污染和环境侵权案件大多通过诉前程序予以解决，实际进入诉讼程序的案件极少。作为法律监督机关，公益诉讼并不是检察机关最主要的职能，设置诉前程序却有必要。但实践中存在检察机关通过诉前程序规避诉讼的嫌疑，大多数案件通过诉前程序处理，进入诉讼程序的案件屈指可数。通过检察建议等方式促使相关行政机关作为或相关企业停止侵权行为，确实是解决环境污染最行之有效的方式，但环境公益的维护不是一朝一夕的，不仅要阻止已经发生的污染行为，更要通过诉讼对相关企业形成威慑力，预防环违法行为的发生。通过诉前程序结案对相关企业的震慑不够，不利于从根本上防止侵权行为的发生，发挥检察环境公益制度的价值。

完善我国检察环境公益诉讼的建议

总结试点实践的经验，由于缺乏具体的程序和明确的法律规定，检察环境公益实践仍面临诸多困境，有碍于维护环境公益以及生态修复的价值目标的实现。为了更好的预防和制止环境污染，维护社会公益，进一步完善该制度的具体内容，是实现其价值目标，有效维护解决问题的必然要求。

对检察机关的法律地位和权利义务予以明确。检察机关作为宪法规定的法律监督机关，在环境公益诉讼中的权利义务可类似于刑事诉讼中“公诉人”予以确定，但由于二者的性质与目不同，须加以区别。首先，公益诉讼的目的是维护环境公益，应限制检察机关的处分权，对和解和调解进行一定的限制。此外诉讼只是保护环境的途径之一，维护环境公益才是根本目的，若存在其他路径，则没有必要启动诉讼程序。公益诉讼不能阻碍私益诉讼的进行，对于私益与公益交叉的部分遵循私益优先原则。

赋予检察机关强制性的调查取证权。检察机关作为“公益起诉人”具有一定的调查权，但不具有强制性，取证难问题会直接影响检察机关起诉率，导致检察机关趋易避难、避重就轻的选案倾向。因此赋予检察机关强制调查取证权极为必要，调查取证过程中，若相关单位或人员不予配合，可采取相应的强制措施推动诉讼的顺利进行，这样也可对相关企业起到威慑作用，督促相应的机关与人员积极配合，查明案件事实。因此要进一步完善检察公益诉讼制度，须赋予检察机关强制性的调查取证权，为其行使诉讼权利提供保障，但需防止检察机关滥用职权。

建立检察机关联合起诉机制。为了解决跨区域案件的管辖问题，可突破管辖制度，探索集中管辖的模式，统一由特定检察院行使公益诉讼案件的管辖权，一方面可以减少地方势力的干预，另一方面可以防止有管辖权的检察机关互相推诿的情况，提高检察机关的工作积极性。针对跨区域的环境污染案件，可建立检察机关联合起诉制度，由多个检察机关联合起来向法院提起诉讼，并由受污染地区的检察机关分别负责本地区的调查取证工作，这样既能降低地方势力的影响，也有助于提高诉讼效率。

具体化诉前监督程序，与诉讼职能有效衔接。 我国的司法实践中，检察机关严格履行诉前程序后才可向法院提起诉讼。诉前程序的设置，有利于行政权能与司法权能的平衡，在节约司法资源的同时有效的保护生态环境。但依据现有规定，诉前程序的作用更倾向于检察机关提起公益诉讼的前置程序，并未规定适格主体或行政机关不起诉或不履行职责需承担的责任，诉前程序可能沦为走过场，无法实现其真正目的。因此需将诉前程序具体化，明确诉前程序的法律效力，对经过诉前程序不履行职责的行政机关或仍不起诉的社会组织，可让其承担相应的社会责任，使诉前程序的履行与检察机关的诉讼职能有效衔接起来，促使公益诉讼的有效运行。此外，对进入诉讼程序的案件法院须依法做出公正的判决，不能基于政策原因做出具有倾向性的判决，合理破解“畸高胜诉率”的问题。

公益诉讼制度不但能为环境污染进行有效的救济，而且具有预防环境污染、促进政策实施的功能。“检察机关提起环境公益诉讼是其履行宪法规定的法律监督职能一大创新司法运作机制，也是检察机关开展工作的全新领域”。我国为期两年的检察公益诉讼试点工作积累了實践经验，已通过法律的形式确立了检察机关提起环境公益诉讼的制度，但司法实践仍存在诸多困境，程序设计和法律适用方面仍存在诸多不足。作为一种创新机制，检察机关作为起诉主体具有其他组织不可替代的优势。观察社会上的热点生态环境污染事件，发现当前的环境公益保护事业仍然面临诸多阻碍，为了应对实践困境，充分保护环境公共利益，需进一步完善具体内容及法律适用。当然，一个制度的发展与完善是一个循序渐进的过程，检察机关环境公益诉讼制度目前处于初创期，需在实践中不断进行探索。

参考文献

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[2]张旭东.环境民事公益诉讼特别程序研究[M].北京：法律出版社，2018.

[3]潘申明.比较法视野下的烦民事公益诉讼[M].北京：法律出版社，2011.

[4]圣野，贺江华.检察机关提起环境公益诉讼存在的问题及改善措施[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2019，41（01）：89-92.

（作者单位：兰州大学）