以法律视角探讨新疆基层政府依法行政问题

王腾飞 陈亚盟 阿米娜·阿力甫

摘 要 依法行政是依法治国、依法治疆的重要内容，法治国家的建设不但要有完善的法律体系，更要有将静态的法律贯彻执行到社会生活中的执法体系，行政机关作为国家法律执行的重要载体之一，在依法治国、依法治疆中具有重要作用。依法行政经过多年的推进，新疆各级政府在依法行使职权、依法决策、行政公开等方面已经取得了显著的成就，在这个过程中由于基层行政机关与群众直接接触，承担着大量的行政决策、行政执法工作，但是基层行政机关工作人员依法行政的意识和依法行政的能力还有待提高，存在有法不依、执法不严、随意执法、多方执法、推诿执法、违法不究、行政救济流于形式、行政监督不到位等问题。本文通过对新疆基层政府依法行政问题进行探究，找出现阶段新疆基层政府依法行政存在的突出问题，借鉴国内外先进的依法行政经验，为新疆基层政府依法行政改革建言献策。

关键词 依法治国 依法治疆 新疆 基层政府 依法行政

基金项目：新疆法学会2018年度法学研究课题“新疆基层治理过程中的基层行政机关执法问题法律研究（XF2018B04）”阶段性研究成果。

作者简介：王腾飞，新疆理工学院，讲师，研究方向：经济法、行政法;陈亚盟，阿克苏职业技术学院，研究方向：行政法、经济法;阿米娜·阿力甫，新疆理工学院，研究方向：行政法、经济法。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.207

一、依法治疆背景下新疆基层政府依法行政取得的成效

法治已经成为深入人心的治理理念，随着依法治国、依法治疆战略的提出，新疆基层政府从观念意识到具体的行政行为都有了显著的提高。基层行政机关发布的规范性文件不再像以前那样随性而为或者是以领导的主观意识为主，而是依上位法为依據，注重法律的权威。在行政执法过程中，更加注重程序的正义，注重证据的采集，以证据事实为依据，以法律等规范性文件为准绳。在行政服务观念上，注重服务型政府的建设，行政过程中的民主参与、行政公开、方便群众等具体举措都得到建立和实行。在行政纠错过程中，从以前的扯皮推诿到现在的行政监察、纪检监察、行政复议、行政诉讼等制度的不断完善，让老百姓在基层行政机关面前有了更多的话语权。新疆各级政府都在逐步推进法律咨询专家库的建设，有的行政事业单位还有专门合作的律师事务所，行政机关从以前行政复议、行政诉讼中的被动应诉到现在将法律咨询贯穿到行政决策、行政执法、行政复议和行政诉讼的整个行政行为过程。经过依法行政、依法治疆的持续推行，新疆基层政府依法行政已经取得了显著的成效，在录用基层公务员过程中引导有法律知识的人才到基层去充实基层公务员队伍，大大提高了公务员队伍的法治意识。通过持续的法律宣传和培训，行政机关在行政决策过程中以往存在的以言立法等现象得到了根本的改观，群众的法律知识得到了很大的提高，具有了对行政机关依法行政的监督意识。另外，国家对监察制度的改革也促使新疆基层行政机关在作出行政行为时更加规范。

二、新疆基层政府依法行政存在的问题

新疆有着特殊的地理区位，属于多民族聚居的边疆地区，社会经济文化有着其特殊性，因此其基层政府在社会治理过程中面临的问题也有其独特性。通过调研发现，新疆基层政府在依法行政过程中存在的问题主要有以下几个方面：

（一）新疆基层公务员法治意识不强

依法行政是建设中国特色社会主义法治国家的基础，国家的治理需要行政机关，行政机关行政行为的水平关系到国家治理的水平，而行政机关行政行为的水平又依赖公务员的水平。所以要想做好行政机关依法行政工作就必须提高公务员依法行政的意识，只有公务员具有较好的法治意识，才能在作出行政决策时重视法律的权威，杜绝出现基层政府作出的规范性文件违反上位法的低级错误。只有公务员具有较好的法治意识，才能在行使具体行政行为时，注重依照法定权限和法定程序来行使权力，并且在出现纠纷时，才能保持克制，依据法律的授权妥善的处理纠纷。通过调研发现，由于新疆基层公务员存在学历层次较低、国语水平不高、法律知识薄弱等情况，导致相当一部分基层公务员法治意识不强。另外，由于乡镇公务员面对的多为学历不高的各民族群众，导致基层公务员在作出行政行为时考虑的重点在于群众能不能听懂和理解，尤其是针对一些素质不高的法盲群众时，严格的依法行政就会给工作带来困扰，久而久之，基层公务员依法行政意识就会淡薄。

（二）基层政府依法行政行为不够规范

通过调研发现，新疆基层政府在行政决策的科学化、民主化方面重形式轻实效。由于基层政府与群众直接接触，基层政府的每一项决策都关系到老百姓的切身利益，对于一些关系到大多数人的重大事项或者是对行政相对人的人身财产有重大影响的决定时，基层政府应当通过召开听证会、座谈会等形式广泛听取意见，这种形式是非常好的，但是在现实调研中发现这种听证会、座谈会往往流于形式，拍拍照、领导讲讲话，没有取得实际的效果。新疆基层政府还存在选择性执法、执法不公正不文明、行政不作为、运动式执法、自由裁量权不合理等情况。针对一些关系到基层群众切实利益的一些轻微违法行为，基层行政机关存在由于怕繁琐、担责而推诿不作为的情况。对于同一种类违法行为，存在执法者滥用自由裁量权，根据自己的好恶来决定处罚的种类。

（三）群众法律意识薄弱，缺乏对行政机关依法行政的监督

依法治疆不仅需要行政机关的工作人员有良好的法律素养，同时也需要群众了解法律知识，监督行政机关依法行政，当自己的权利受到行政机关侵害的时候，可以通过行政诉讼、行政复议等合法的方式来维护自己的权利。通过调研发现，新疆乡镇群众多为少数民族聚居地方，由于交通不便，经济落后，尤其是南疆克州、和田和喀什的乡镇居民文化水平普遍比较低，对于法律法规赋予公民的权利不太了解。再加上这些地区宗教氛围浓厚，对于法律的保障性功能依赖性比较低。

三、完善新疆基层政府依法行政的建议

（一）引导基层公务员正确认识依法行政的内涵

依法治国、依法行政、依法治疆是一脉相承的，并且随着改革开放的不断深化，其内涵也在不断丰富，基层公务员要想落实好依法行政的政策，就必须知道依法行政的内涵。通过调研发现，几乎所有的新疆基层公务员对依法行政、依法治疆都有所了解，但他们认为的依法行政和国家要求的依法行政还有差距。一些基层公务员认为依法行政就仅仅是将法律作为管理公民的手段，没有确立法律至上和依法为民服务的理念。一些公务员在面对上级意见和法律相冲突的时候，还会选择按照领导意志办。这些情况反映出一些新疆基层公务员并没有深刻领会依法行政的真正内涵，根深蒂固的人治思想和法律工具主义严重影响了依法行政、依法治疆政策在基层政府中的实施。随着依法治国国策的不断推进，依法行政、依法治疆的内涵也在不断完善，对于新疆基层政府的执政能力也提出了更高的要求。新疆基层公务员在学习依法行政相关政策时不要仅仅满足于了解依法行政、依法治疆的相关政策，要深入学习其内涵，要将其内涵与自己的工作职责结合起来，才能真正将依法行政的要求落实到实处。

（二）提高新疆基层公务员法律知识和依法行政意识

提高基层政府依法行政的能力首要解决的问题就是基层公务员的思想问题，要不断强化基层公务员的法治意识，只有培养出一批具有良好法治意识的公务员队伍才能保证依法治疆的战略落地生根。通过调研发现，在新疆基层公务员中拥有全日制本科学历的人员占的比例还不大，尤其是南疆地区比例更少。并且这些公务员中有一些还存在国语水平较弱、年纪较大、学习自主性和学习能力较弱的情况，这就导致新疆基层公务员对于依法行政相关知识的掌握达不到国家要求的水平，不具有相关的法律知识，在依法行政過程中就很难做到依法行政。在今后推进依法行政工作中，要采取多种方式提高基层公务员的法律知识。可以完善注重实效的培训制度，将培训考试成绩与评优评先结合起来，提高学习质量。可以创新学习的内容和方式，在以集中学习的基础上进行组织讨论、模拟演练、去法院旁听行政案件等方式提高学习的效率。通过不断的学习，让基层公务员既掌握了相关法律知识，也提高了依法行政的意识。

（三）提高依法行政的决策力和执行力

阳光是最好的防腐剂，行政机关掌握着大量的权力，每一项决策都关系到老百姓的切身利益。因此，行政机关在作出决策时一定要慎之又慎，切忌随性而为。一是注重行政决策的公开化。从决策方案的制定、论证都要广泛的听取社会各方面的意见，并且对群众反映较多的意见要及时反馈，从而形成一个良性的互动机制。二是决策要科学。政府在制定各项规章制度时要充分调动各方面的专业力量，要建立一个长效的顾问制度，将高校、科研院所、行政司法机关、立法机关充分的调动起来，切忌闭门造车。三是建立权责明确的行政执法体制。基层政府大多存在人员不足，但是处理的事务又繁琐，就导致不同部门职责不是很清晰，出了问题就容易推诿扯皮。因此，要明确各部门之间的权力划分，通过层层分解目标任务而明确责任。责任清晰了，在后面的行政行为时，就可以实现违法必究，并且要把执法的实效与考核、晋升相挂钩，从而促进公务员依法行政的积极性，进一步提高基层政府依法行政的能力。

（四）完善健全法律顾问制度

近几年各级政府开始建立法律专家库，完善法律顾问和公职律师制度，各级行政事业单位也都主动的完善法律顾问制度，新疆基层政府由于在作出行政行为时面临的问题更为复杂，所以更要重视法律顾问制度的建立。通过聘请律师事务所或者设立公职律师岗位，让他们为基层政府重大决策、重大行政行为提供法律意见;参与规范性文件的起草、论证;参与合作项目的洽谈、协助起草法律文书;为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件提供法律服务;参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务。有了专业的法律专家的参与，将极大的促进基层政府依法行政的能力。

四、结语

新疆作为民族自治地方相比内地来说面临的政治、经济、社会问题更加复杂，尤其是基层政府在依法行政过程中还要注重民族习惯、宗教习惯等问题，因此新疆基层政府在依法行政的道路上面临更多的困难。本文通过实地调研，找出现阶段新疆基层政府依法行政面临的突出问题，在借鉴国内外基层政府依法行政好的经验基础上，因地制宜的提出一些建议，为新疆社会稳定和长治久安总目标的实现、为依法治疆政策的进一步实施建言献策。

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