我国政府预算制度的演进与发展走向

林娜

关键词：预算制度;预算绩效;预算法;预算监督

中图分类号：F21     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）05-0061-08

預算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。作为一种制度，预算要求民主、公开、透明、绩效与问责。我国的政府预算制度肇始于晚清，民国时期有所发展，制定和颁布了一些法律，但是大部分预算制度变革并没有得到真正的执行。新中国成立70年来尤其是改革开放40多年以来，我国财政预算制度不断发展完善，已日趋成熟，对我国法治政府建设起到了巨大的推动和支撑作用。同时也应看到，进入新的时期，我国的社会主要矛盾已发生根本性变化，全面深化改革要求财政预算制度改革进一步向前推进。当前我国预算管理实践与预算法的原则规定存在着某种制度性冲突（尤其是基层政府的政府预算），需要构建更加公开、透明、绩效管理与问责机制更为有效的政府预算制度，以确保政府预算的法定性、预算边界的清晰性、预算编制的科学性、预算执行的有效性、预算信息的畅通性和预算监督的健全性。

我国的《预算法》于1994年3月由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，1995年1月1日起施行。经过社会各界20年的讨论，终于在20年后完成首次修改。在《预算法》修改过程中，一直存在着“管理法”与“控权法”两种思路的交锋。争论的实质，其实是对《预算法》根本价值、法律定位和作用的不同认识。[1]这是因为过去我国还没有提出公共财政改革的目标，对预算民主和预算法治也没有充分的认识，过于强调预算对宏观调控的作用，而忽视了对政府收支权力的监控功能。[2]在现实中，政府预算是我们落实依法治国的“突破口”，是法治政府建设中非常重要的一个环节。

一、预算是整个社会资源配置的主导机制

从全球看，政府预算制度起源于英国，是现代财政管理的核心。从它产生的历史过程我们能够看出，13世纪初开始萌芽，最终确立下来是在18世纪末，中间经过了五六百年的时间。它本来是指英国财政大臣向议会报告时装放财政计划书的皮囊，后来就专指其内的财政计划。预算是指一个国家原则上于一个会计年度内以收入与支出为中心所订立的财政计划，经立法机构议决而成立，授权并要求政府执行义务的一种制度。

政府的预算计划构成预算执行以及经济执行的基础。预算案是以具体数字来记载政府机关维持其正常运转和执行各项施政计划所必需的经费，每一年度实施一次即丧失其效力。所以从本质上来说预算案是一种行政行为，其必须要由立法机构审议通过而具有法律的形式。

政府预算是以政治决定为基础的控制政府经济活动的制度。它首先决定所有资源在公共部门与民营部门之间分配的比例，即各自的规模，然后再决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。我们完全可以说，在所有现代市场经济国家中，预算是整个社会资源配置的主导机制。

从财政和预算的关系来看，财政和预算具有同一性。政府预算制度包括财政收入、支出及公有财产以及民主控制问题。在实定法上则是以立法机构审查预算的方式进行形式上的财政民主机制。立法机构对政府财政行为的监督主要包括：预算的编制和预算的审议、预算执行进度的监督、预算执行的审计监督以及议会审议决算。

从根本上说，经过国家立法机构审议的预算，是用于解决政府和人民的财产关系问题，从而可以保护人民的财产权利。这是一个国家政治生活中最重要的宪法关系。1

二、新中国成立前我国政府预算制度初步发展

在我国文献记载中，“预算”这个词出现得很早。只是其本来意义是预先计算，现代意义上的“预算”出现、使用是到了1895年。这是由被誉为“近代中国走向世界第一人”的黄遵宪先生从日本学习、借鉴来的。在很多财政学者眼中，严格意义上的预算还是近代的事。

（一）晚清的政府预算情况

西学东渐活动深刻地影响着晚清制度的兴替，财政制度变动尤为显著。时人热衷于翻译介绍西方财政学原理，同时新政时期政府又着力效仿近代西方预算制度，几乎要将自身财政旧制基盘连根拔起、弃之一边。当然，西方的财政预算制度知识体系被晚清国人认知并接纳有一个较长的过程;其呈现出由零星介绍到大规模传播、由片言只语的格义附会到学理体系的准确认知的特征。随着财政预算知识的大规模学习和引进，国内有部分省份率先主动变革旧式理财习惯，讲求新式理财制度，在形式上仿照预算做法，以挽救其所出现的财政困境。[3]

清末中央政府开始整理财政事宜，积极筹办预算工作。中央政府1907年颁布了《清理财政章程》，规定在户部之下设清理财政处;其职责之一为审核中央与地方的预、决算报告，汇编全国的政府预算。[4]晚清的政府预算制度呈现出如下特点：第一，预算编制与会计报表方面进步显著;第二，对普通公众试行预算公开制度;第三，中央政府加强对预算监督和检查，并且要求把预算外资金纳入预算。[5]

我国的政府预算制度发端于晚清。1911年的预算案，标志着我国第一次有了制约皇室财权的制度。我们知道近现代意义上的预算早已超出了传统政府理财的范式，它是与现代国家建构紧密相连的。其不仅与国家的权力结构配置相关联，也与国家政治经济生活公共性相关联，更决定着国家的长治久安以及现代国家建构的进程。[6]

（二）民国时期的政府预算情况

北洋政府于1914年5月1日公布了《中华民国约法》。其第57条规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是中华民族数千年来第一次将审计权力列入根本大法，具有非常重要的历史意义。

同年春天我国历史上第一部《会计条例》颁布。《会计条例》规定了政府对预算和决算问题的编制以及处理程序等内容。1914年北洋政府财政部正式编制了国家预算方案——《国家预算简章》。北洋时期预算制度的基本框架在简章里确定，《国家预算简章》具有相当的权威性和法治性。[7]

南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1928年国民政府虽然设立了国家预算委员会，但是中央财政委员会实际掌握全国财政的最高实权，隶属于行政院的财政部办理具体预算事宜。

经过相当长时间的准备后，国民政府在1932年9月24日颁布了《预算法》，之后又在1937年对其进行了修订。这标志着当时的预算制度经历了20多年的发展已经基本成型。但是由于时局和抗战的原因，国民政府在预算发展方面的作为自然只能是星星点点的。

总体来看，计划性、法治性和灵活性的特征已在民国时期的预决算制度中有所体现。《会计法》《审计法》和《预算法》等法律的制定和颁布，是中华民族财政文明借鉴西方近代文明取得的标志性成果之一，但是国民党政府时期大部分预算制度变革并没有得到真正的执行。

三、新中国成立70年来我国预算管理制度的演进

新中国成立70年来，我国的预算管理体制进行过多次变革。总的来看，大体上经历了传统计划经济时期的“统收统支”和改革开放以来的“放权包干”以及分税制与公共财政时期等发展过程。

（一）统一领导、分级预算管理体制时期（1949—1978年）

我国的分级预算管理可以追溯到新中国成立初期。新中国成立后中央对预算工作非常重视。毛泽东同志曾经指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”[8]1949年新中国成立后，整个财经工作只统一了财政支出，尚未统一财政收入，基本还是分散经营。针对这种状况，陈云于1950年3月指出：“财经工作要从基本上分散经营，前进到基本上统一管理。也就是说，虽然分散经营的成分仍然有，但主要的将是统一管理。这种改变，是适应目前在地域、交通、物资交流、关内币制等等方面已经统一的情况的。”接着国家财政预算体制也作了某些改动，实行中央、大行政区、省（市）三级预算制度。

以后财政预算体制曾多次变化，但是分为三级管理这一形式没有多大变化。从实质上看，从新中国成立初期到党的十一届三中全会之前我国财政预算基本上是中央独家管理的“大锅饭”体制。

这种统收统支、大锅饭式的预算制度，并不是真正意义上的分级财政预算。它阻碍了充分发挥地方财政增收节支的积极性，也使中央财政的宏观调控缺乏弹性。[9]

（二）预算管理制度的恢复与更新时期（1979—1993年）

1978年，党的十一届三中全会把以经济建设为中心，实行改革开放确立为党和国家的工作中心。市场化改革和经济建设的一同进行，共同导致了我国财政支出压力的剧增，我国的财政预算平衡随之持续受到挑战。随之而来的是作为“财政资金”的预算外资金规模的不断扩大，这也使得我国既有的财政制度安排无法适应新的制度管理需要。这一时期，计划经济思维的国家财政预算管理功能定位对预算管理工作影响巨大，于是我国从1979年开始恢复与重建预算管理制度。

时任财政部部长张劲夫同志于1979年6月21日在全国人大五届二次会议上作了《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》;时任财政部部长王丙乾同志1980年8月30日在全国人大五届三次会议上作了《关于1979年国家决算、1980年国家预算草案和1981年国家概算的报告》。从此开始，国务院向全国人大报告财政预算制度就此恢复。我国的预算管理制度走上了法治化道路。

国家预算制度是国家立法部门与行政部门划分财政管理权限，并且由立法部门对行政部门的财政行为进行根本性约束和决定的一种制度。1949年9月29日通过的《中國人民政治协商会议共同纲领》第40条规定“国家建立预算决算制度”。政务院根据此规定于1951年8月19日公布《预算决算暂行条例》。

此条例暂行四十年后，国务院根据“八二宪法”于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，并且规定自1992年1月1日起施行。《国家预算管理条例》适用于各级政府和实行预算管理的部门及单位;国家对预算总的原则是中央统一领导、分级管理以及权责结合;国家预算必须做到收支平衡，经常性预算不得列赤字;各级政府预算收入的编制应当遵循积极可靠和稳定增长的基本原则;各级政府预算支出的编制应当按照量入为出、确保重点、统筹兼顾和留有后备的基本原则;在保证经常性支出合理需要的前提下，安排建设性支出，它还规定“五级政府，五级预算”的原则，并且也划分了中央与地方预算。[10]

（三）与社会主义市场经济相适应的预算管理制度时期（1994年至今）

随着1993年我国宪法的修正，我国正式实行社会主义市场经济体制。社会主义市场经济目标的确立对1992年施行的《国家预算管理条例》提出了挑战，于是第八届全国人民代表大会第二次会议于1994年3月22日通过了《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），并且规定从1995年1月1日开始生效。

《预算法》对国务院1993年12月颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》进行了法律确认：国家实行中央和地方分税制。分税制财政管理体制是市场经济国家普遍实行的，是符合社会主义市场经济原则要求的。它是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。我国1994年1月1日施行的分税制改革是一次根本性的财税体制改革。本次财税体制改革对政府预算及其管理体制提出了新的要求。于是国务院根据《预算法》的规定，在1995年11月2日通过了《中华人民共和国预算法实施条例》。本实施条例把复式预算明确分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算以及其他预算。

中央政府于1998年12月正式提出建立“公共财政基本框架”，公共财政建设随即正式列入了各级政府和部门的工作议程。此后财税领域的各项工作继续沿着1994年改革的思路和路径，进行了系列改革与完善，并且将改革重点转移到财政支出领域。其改革与完善的内容相当丰富，但无外乎两大类：第一方面是收入方面改革;第二方面是启动财政预算管理体制改革1，同时优化财政支出结构。

与此同时，中央还加强了相关机构建设。九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年12月29日决定成立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会。它的基本职能是协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。[10]

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将财政定性为国家治理的基础和重要支柱，并且更进一步明确要求建立现代财政制度。建立现代财政制度首先就是建立现代预算管理制度。2我国预算审批的核心是收支平衡，以后要将预算审核重点转向支出预算和政策拓展，未来还要实现中期财政规划管理，早日做到用中期财政规划来对年度预算进行约束。[11]中共中央政治局于2014年6月30日审议通过《深化财税体制改革总体方案》。随后十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年8月31日表决通过了修改《预算法》的决定。

新修改的《预算法》在提高预算透明度、规范地方债务和硬化预算约束等方面均取得了非常重大的进展，较好地体现了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《深化财税体制改革总体方案》的精神，也是与我国现阶段改革和发展的实际要求相吻合。我们可以说，这是一次“非常彻底、革命性”的修法，因为其不但彻底革新了《预算法》的立法宗旨以及理念，而且对于我国建立现代财政制度具有重大历史性的奠基意义。[12]

四、我国政府预算制度的改革发展走向

遵循现代政府预算原则的国家，一定具备两个显著的标志。第一是财政必须统一。政府的财政收支最后统到一本账里，而不是有两本账、三本账，甚至更多本账。只有这样才能保证政府预算是全面的、统一的、准确的、严密的以及有时效的;第二是预算的监督。立法机构能够监督政府的财政收支，保证预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的以及事后有约束力的。[13]

在现代市场经济体制下，出于最大限度确保政府预算的公共性、透明度和完整性的需要，大多数国家采取的都是由行政部门编制、立法机构审议的机制，通过两者之间的利益博弈，从而最终将预算上升到具有法律效力的文件并且推进到执行程序。所以立法机构一年一度的审议政府预算是国家权力分立和制衡的重要表现，是确保政府“以财行政、以政控财”的一个基础平台。[14]

在一个国家的制度建设过程中，财政制度的重构至关重要。财政转型能够在很大程度上引导国家治理制度的成功转型。在西方国家的制度建设历史上，就出现过两次极其重要的财政转型：从“领地国家”到“税收国家”，然后再到“预算国家”。预算国家乃是采用现代预算制度来组织与管理财政收支的国家。它带有两个重要的基本特征：财政集中和预算监督。[15]前一特征本文暂不涉猎，后一特征则主要从预算的公开、透明、绩效与问责等方面着手进行。这也是我国财政预算制度改革和发展的走向。

（一）预算更加公开与透明

国家财政透明度的一个很重要方面就是预算公开。提高财政透明度可有效促进政府提高效率、促进政府和官员廉洁负责，所以其备受各国尤其是发达国家和国际组织如国际货币基金组织、世界银行及经合组织等的高度关注。我国于2002年4月15日正式加入了国际货币基金组织的数据公布通用系统，并且承诺将按规则和要求逐步推进财政信息披露。

新中国成立之后，我国政府按照《保守国家机密暂行条例》的规定，把财政预算报告依法定性为国家机密，不得对社会公布。但是随着《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》于1999年12月25日通过，财政预算报告对社会公开的大门逐渐打开。2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。这部行政法规的第10条明确要求县级以上各级人民政府及其部门重点公开财政预算和决算报告等政府信息。

随着《中华人民共和国政府信息公开条例》2008年5月1日的施行，以及民间人士的推动，预决算信息公开的步伐显著加快。广州市财政局于2009年10月在其官网上公开当年114个部门预算;国土资源部于2010年3月率中央部委之先公布部门预算。这一年，中央部门中有75个公开了自己的部门预算。

随后国务院要求：“各级人民政府不仅要公布财政预算和决算报告，而且要向全社会公布‘三公经费;争取2015年之前所有市县人民政府‘三公经费全面公开。”中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》中特别强调要建立“公开透明的现代预算制度”。2014年8月修改完成的《预算法》中也明确规定了预算公开。党的十九大报告对此也有明确要求：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。”预算公开最根本的目的，在于维护纳税人的合法权益;同时预算公开也有助于监督、制约与规范政府各部门的财政行为，尤其是财政支出行为。

政府预算改革的要求是政府由看不见的变成全透明的。如果政府的财政收支没有一本账，如果政府财政收支不接受监督，那么它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，也不可能是一个负责任的政府;一个不负责任的政府，也不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先必须要让它看得见;如果要让它能够被看得见，那么它就必须得有一个统一的和受监督的预算。[16]

现代政府预算的本质特征就是公开与透明。预算公开与透明的理论基础在于保障宪法规定的公民知情权、参与权和监督权。[17]只有预算公开与透明，才能让普通民众有效地约束政府的支出行为，从而政府才可能有效地兑现承诺。1同时预算的公开与透明，也体现了預算的民主性。预算民主将有助于增加政权的合法性。如果全国人大能够在党的领导和支持下对政府预算进行实质性的政治控制，那么全国人大就可以成为一种制衡政府的力量，从而促使政府预算做到“取之于民、用之于民”。[18]

实现政府预算的公开和透明，普通公众就可以通过多种渠道获得有关政府收入和支出的详细信息，这是促进政府良性运转的最基本前提。2目前西方一些国家财政收入和支出的一切信息均可以通过政府建立的各类专门性网站获得。在这一点上，我国的差距还比较远。也应当看到，经过40多年的改革，我国的预算透明度和预算法治建设都有极大的改进。据上海财经大学公共政策研究中心于2018年12月22日公布的2018年中国财政透明度报告，财政透明度的平均得分31个省份2018年比2009年翻倍，整体呈现明显上升趋势，有信息公开的单位数量和部门预算透明度也在上升。1我们改革不能急于照仿西方，应当借鉴国际上的有益经验，同时必须符合中国实际符合发展阶段构建我国更加公开透明的财税体制。

（二）更加有效的预算绩效管理

预算绩效的根本目标就是提高财政支出的“货币价值”。具体来说就是通过财政管理体制的改革以及财政问责制以使得纳税人缴纳给政府的税收能够取得最大和最显著的经济效果。[19]预算绩效的最基本理念，最初是萌芽于纽约市政研究所1907年所提出的“改进管理控制计划”报告之中的。自从20世纪50年代以来，以美国为首的西方发达国家，它们就一直在探索如何能够更好地把资源分配与绩效联系起来，以便提高财政资金的使用效益。

预算绩效要求政府以及各部门要仅仅围绕着政府的施政目标以及职责。政府预算绩效管理包括三个重要组成部分：以结果为导向、以成本为衡量以及以业绩评价为核心。预算绩效的目的就是要把预算决策的重心从投入控制转向为测量政府活动的工作量和效率。预算绩效要求政府的工作方式必须由“管人”转变为“管事”。这种做法更为贴近社会主义市场经济的要求。

“建立预算绩效评价体系”是在2003年的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出。此后，预算绩效评价工作在我国各级政府陆续开始。《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》于2005年5月由财政部正式公布。财政部为了加强预算绩效管理，开展预算支出绩效评价，于2010年专门在预算司内设立了预算绩效管理处，专门负责组织和指导全国预算绩效管理以及绩效评价工作。[20]财政部于2011年4月公布《财政支出绩效评价管理暂行办法》。在2012年9月财政部接着印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》。其标志着国家对预算绩效管理工作的进一步加强。全面落实《预算法》，深化预算监督，必须大力引入绩效评价机制，以推动预算监督从制度性监督向效益性监督、从程序性监督向实质性监督以及从事后监督向全过程监督的转变。[21]

2014年8月《预算法》重新修订，对各级人民政府的预算提出明确要求，把预算绩效纳入目标管理。政府的每一笔资金从哪里来到哪里去以及花的效益怎样要让普通民众真正知道。

党的十九大报告中明确要求“全面实施绩效管理”2。随后党中央、国务院于2018年9月1日出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》。党中央、国务院明确提出：“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。”接着财政部于11月18日出台《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，要求各部门以及地方政府加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，以便增强政府的公信力和执行力。

预算执行监督，核心是政府自我监督，约束不足问题不可避免地存在。为使预算执行监督更具开放性，一些国家从普通公众的角度发挥其对政府预算执行绩效的正向激励功能。为保证预算法的实施绩效，预算法的修订吸收了预算社会参与改革的经验，为普通公众的预算权利提供保障。在政府预算绩效审计中引入市场化因素，可以在相当程度上消除政府失灵产生的制度负效应。[22]

公共支出绩效是纳税人税收支付的最终价值体现，也是政府运作效率与效果的最好标尺。绩效预算编制方法与技术上的缺陷可以通过借鉴国际经验来弥补，不过预算编定者自身必须首先要具备追求绩效的压力或动力。[23]预算绩效管理工作必须突破传统思维模式，从而达到提高预算绩效管理水平，这也是提高经济发展质量的新思路和必然选择。[24]

预算绩效改革已经是也必然是政府治理深刻变革的一个有力突破口，同时也是我们推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手。所以党的十九大报告中明确规定：要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。将预算绩效管理引入政府治理过程，是我们有力推动政府效能提升，增强政府公信力，建设责任政府、服务型政府的重要举措。[25]

当前政府财政部门要彻底落实“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”政策。但由于我国预算绩效管理工作开展时间较短、评价单位专业知识欠缺和工作人员经验不足等原因，目前财政部门在预算绩效评价指标体系设计上较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等还缺乏科学的依据。所以“徒法不足以自行”，人才培养应该是搞好我国预算绩效管理工作的“重中之重”。[26]

（三）更强有力的财政问责

现代政府预算属于一种外部控制。诸如政府预算编制和编制依据，各级政府的财政部门以及支出机构应该承担的责任，预算计划的内容、增收和增支事项，预算计划的审议，预算变更以及其理由，预算的履行情况和责任承担等等，各级政府所有的财政预算活动，都必须受到法律的约束和规范，并且应该提前向普通公众说明，以便接受他们的问责和监督。[27]现代预算制度要求在政府系統内部建立起集中和统一的预算控制，并且必须将所有的财政性资金都纳入到一个整体的预算控制程序之中，能够编制一个详细和准确地反映政府及其各个部门所有活动的政府预算，同时能够把所有预算案提交给立法机构进行审查以及批准，以便立法机构从政府外部监督其财政收支活动。随着现代预算制度的建立，政府就逐渐变成了一个被普通公众看得见的政府、一个有可能被普通公众监督的政府。

现代政府预算将强制各级行政官员在公众和代表们面前陈述自己开展的活动以及开展这些活动的理由。公众和代表们通过审查政府的预算，就可以得出各级政府的活动是否必要以及成本是否合理，有权力的机构与部门就能够做出合理的决定。这样，现代政府预算制度就能够成为一个非常有效的、对权力的使用进行监督与约束的控制制度，进而就可以成为一个基本而且重要的问责工具。[28]

政府预算在所有财政问题中处于核心位置。我们也可以说所有国家的政治活动，从其核心要义来看一定是以财政预算资金的分配为中心的，所以政治活动中的种种冲突，最终都会在政府预算的过程中有所反映。对于我们建立责任政府以及落实“政治问责”这一目标来说，“财政问责”必然是根本性的和必不可少的条件。如果对政府以及官员缺乏财政问责，那么政治问责就不可能具有真正的实质性内容。

預算是每一个政府运转的血液和生命，治国理政离不开预算体系的完善。[29]因此我们必须按照党中央和中央政府的要求，做好政府预算编制、预算的公开与透明、绩效管理和问责工作，更好促进法治政府、责任政府和服务型政府建设，从而加快中华民族伟大复兴的进程。

参考文献：

[1] 尹中卿.新预算法的十大亮点[J].中国人大，2014（23）： 40-44.

[2] 施正文.预算法修改：“管理法”转向“控权法”[N].法制 日报，2014-05-02（4）.

[3] 刘增合.西方预算制度与清季财政改制[J].历史研究， 2009（2）：82-105+191.

[4] 翁礼华.1910-1911：开启“预算册式及例言”[J].新理财 （政府理财），2010（Z1）：94-95.

[5] 陈光焱.鸦片战争后清廷财政预算状况的变化[J].现代 财经，2004（2）：3-6.

[6] 李炜光，任晓兰.从“税收国家”到“预算国家”[J].理论 视野，2013（9）：41-44.

[7] 李炜光.中国百年预算及启示[N].南方周末，2010-03-11（20）.

[8] 江泽民.关于财政税收工作问题[R].国务院公报，2000（3）.

[9] 滕维民，周兴新.我国分级预算管理的历史、现状与改 革[J].管理世界，1987（5）.

[10] 杨志勇.我国预算管理制度的演进轨迹：1979—2014年 [J].改革，2014（10）：5-19.

[11] 崔文苑.楼继伟：需从三方面着手建立现代财政制度 [N].经济日报，2013-11-21（8）.

[12] 刘剑文，陈立诚.预算法修改：从“治民之法”到“治权之 法”[J].中国财政，2014（18）：22-24.

[13] 王绍光.从税收国家到预算国家[J].读书，2007（7）：3-13.

[14] 傅志华，刘微.透视俄罗斯百年财政中的五次“预算困 境”[J].俄罗斯中亚东欧研究，2009（3）：50-56+96.

[15] 王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建 设[J].公共行政评论，2008（1）：1-37+198.

[16] 王绍光.美国“进步时代”的启示——意识精英论财改 之六[J].新理财（政府理财），2012（5）：49-50.

[17] 朱静.预算公开在路上[J].新理财（政府理财），2018（5）： 58-59.

[18] 马骏.中国公共预算改革的目标选择：近期目标与远期 目标[J].中央财经大学学报，2005（10）：1-6+15.

[19] 马骏.新绩效预算[J].中央财经大学学报，2004（8）：1-6.

[20] 财政部.预算绩效管理[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/ zhuantihuigu/czjbqk2010/5czgl/201110/t20111031_ 603429.html，2019-05-18.

[21] 丁益民.安庆人大：预算监督引入绩效评价机制[J].中 国人大，2016（7）：50.

[22] 蒋悟真.中国预算法实施的现实路径[J].中国社会科 学，2014（9）：125-145+205-206.

[23] 赵石磊.财政责任、支出绩效与预算前瞻——2009财年 美国联邦预算的启示[J].内蒙古财经学院学报，2008（2）： 85-89.

[24] 李臻，黄中钰.我国预算绩效管理现状及提升路径研究 [J].财政监督，2018（24）：44-47.

[25] 李红霞，刘天琦.预算绩效与政府治理：契合性与协同 性视角[J].中央财经大学学报，2019（6）：11-19+118.

[26] 何文盛，蔡泽山.新时期预算绩效管理中的评价结果应 用：挑战与进路[J].财政监督，2019（4）：21-27.

[27] 李炜光.财政何以为国家治理的基础和支柱[J].法学评 论，2014（2）：54-60.

[28] 马骏.实现政治问责的三条道路[J].中国社会科学， 2010（5）：103-120+222.

[29] 刘国永，熊羽.全面实施预算绩效管理视角下政府购买 服务绩效评价体系构建[J].财政监督，2019（4）：10-20.

The Evolution and Development Trend of Government Budget System in China

LIN Na

（Central Party School [National School of Administration]，Newspaper and Publication Press，Beijing 100086，China）

Abstract：Government budget management is an important measure in the implementation of democracy and the rule of law. During the 70 years since the founding of the Peoples Republic of China，Chinas budget management system has undergone many changes. It has generally gone through three stages of development，established a modern financial system，and has continued to mature and improve，which have played an important role in promoting and supporting the construction of Chinas lawful government. Modern government budget system is a very effective control system to supervise and restrict the use of power. Constructing more open and transparent budget performance management and financial accountability system reflects the reform and development trend of our fiscal budget system.

Key Words：budget system;budget performance;budget law;budget supervision