特朗普的“国家紧急状态”意图何在

王联合

【摘要】美国总统特朗普以南部边境存在安全和人道主义危机为由，宣布美国进入国家紧急状态，进而使用危机处置权重新规划联邦资金的用途。特朗普此举有着意味深长的政治考虑，因而在美国政坛激起了连锁反应。特朗普宣布国家进入紧急状态，激化了美国的政治矛盾，开创了危险的先例，涉嫌挑战宪法权威。

【关键词】国家紧急状态 美国 政治博弈

【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A

2019年2月15日，美国总统特朗普以“南部边界目前的局势造成边境安全和人道主义危机，威胁到核心国家安全利益”为由，宣布美国进入“国家紧急状态”。总统动用紧急状态权力是美国政治中的一种常规运作。根据美国《全国紧急状态法》，总统有权宣布国家进入紧急状态。不过，历史上美国总统宣布进入国家紧急状态大多是为了应对国际危机，而特朗普在任期内第一次动用国家紧急状态权却是为了应对国内事务。是故，特朗普此举立即在美国政坛激起了巨大的波澜，并引发了新一轮的政治博弈。

美国政治语境下的国家紧急状态常常是政治博弈

国家紧急状态是指国家出现危机或者安全受到威胁时立刻作出反应的状况。紧急情况至少包括以下四种：其一，是突发的，无法预见的，持续时间是未知的；其二，是危险的，对生命和福祉构成威胁的；其三，对政府权威而言是感知的问题，即宪法对此并不总是具有指导作用的；其四，需要立即采取事先未预料到的行动的。

然而，实际构成紧急状态的因素常常是政治博弈，涉及总统权力的法律规范和实际运作。自20世纪30年代起，历届美国总统都有权宣布国家进入紧急状态，且不同时限制的紧急状态的范围或持续时间不接受国会监督。总统对紧急状态权力的排他性使用招致了政治反冲。联邦最高法院虽然对总统在紧急状态下应该做什么加以限制，但却对总统宣布紧急状态声明的权力予以放行。为了规范总统宣布紧急状态的程序和权力，1976年美国国会通过《全国紧急状态法》，对总统宣布紧急状态的权力进行有效管理，同时通过国会为这种权力建立制衡机制。

《全国紧急状态法》由五节组成。第一节是关于紧急状态权力的回溯，它终止了行政当局因该法生效而拥有的大多数紧急状态权力和权威。第二节规定了宣布和终止国家紧急状态的规则，确立了宣布国家进入紧急状态的专有手段。第三节要求总统必须表明在紧急状态下正在行使的权力。第四节规定了总统对国家紧急状态声明的问责制和报告要求。第五节规定了废除和继续紧急权力授权的各项法律法规。由此可见，根据《全国紧急状态法》，宣布国家进入紧急状态将暂时赋予总统处置危机的特殊权力。但是，总统只能行使国会授予的权力。

特朗普宣布国家紧急状态是为了筹得更多的建墙资金，兑现竞选承诺，稳固基本盘

除了制止边境上的人道主义危机，遏制非法移民、犯罪分子入侵以及毒品交易等表面上的原因，特朗普宣布国家进入紧急状态宣示还隐藏着更意味深长的政治考虑。

第一，筹得更多的修建边境墙资金。在宣布国家进入紧急状态后，特朗普可以绕开国会，筹集更多的资金，从而为修建边境墙提供预算。根据美国国会通过的政府拨款法案，特朗普只获批了13.75亿美元用于边境墙的修建，远远低于其希望的目标值。而在特朗普宣布国家进入紧急状态后，将有约81亿美元的资金可用于修建边境墙。

第二，兑现竞选承诺。早在竞选之初，特朗普就多次强调要在美墨之间建造边境墙，以遏制毒品交易和非法移民。他一直将边境安全视为最需要向选民兑现的优先议题，认为只有建墙才能保卫美国的边境安全，确保美国经济的繁荣和稳定。在宣布国家进入紧急状态的演讲中，特朗普称这是他的竞选承诺。显而易见，紧急状态声明不是情况紧急而是权宜之计，可以帮助特朗普以国会不允许的速度修建边境墙。

第三，稳固基本盘，为2020年大选连任铺路。边境墙的修建事关重大的移民议题，而在该议题上的强硬主张正是特朗普赢得2016年大选的原因之一，得到重大政治回报的特朗普希望再次借助修建边境墙谋求连任的机会。此举虽然舆论汹汹，但却有利于特朗普获得民众的稳定支持。

特朗普宣布国家进入紧急状态激化了美国的政治矛盾，开创了危险的先例，并涉嫌挑战宪法权威

首先，激化了美国的政治矛盾。特朗普宣布国家进入紧急状态后，立即遭到民主党的强烈批评，而多数共和党人却支持这一行为，这无疑激化了两党的政治斗争。比如，美国众议院民主党领袖佩洛西与美国参议院民主党领袖舒默表示，宣布国家进入紧急状态是对总统权力的滥用，是目无法纪的行为。而参议院共和党领袖麦康奈尔则表示，总统正在利用其合法的权力，来应对美国南部边境存在的安全和人道主义危机。可见，两党在这个议题上已经形成了尖锐的对立。为了反制特朗普的紧急状态，民主党人不但通过立法手段予以否决，还寻求就特朗普涉嫌侵犯宪法权力提起诉讼。白宫与国会，或者说民主党与共和党两党之间的针锋相对已然背离了政治妥协的要义，进一步加剧了美国的政治极化和社会分裂。

其次，开创了危险的先例。特朗普绕过国会使用行政权力宣布国家进入紧急状态的做法，无异于向国会宣战，威胁到了三权分立的稳定性。自《全国紧急状态法》通过以来，总统利用紧急状态权实施经济制裁或限制与外国的贸易，针对的多是外部危机。而当下特朗普的声明完全不同于以前，针对的是内部事务。显然，特朗普运用行政权力宣布国家进入紧急状态，挑战了国会享有的制定预算和拨款的权力。此举将在美国政治中开启一个不良的先例。未来的总统很可能运用行政权建构有关国家紧急状态的更宽泛的范畴，并随意利用这个范畴绕开国会行事，从而使权力的天平朝总统一方倾斜。

最后，涉嫌挑战宪法权威。特朗普的紧急状态声明在美国社会激起了巨大争议。美国著名宪法学者布鲁斯·阿克曼指出，特朗普的行为是非法的，这是在强迫武装部队在遵从他的命令和犯下联邦罪行之间作出选择。宪法规定，众议院拥有决定美国纳税人资金分配方式的权力。而特朗普决定从联邦经费中调配资金用于建墙，显然对众议院的宪法权力构成了挑战。基于“分权制衡”的立国原则，美国国会代表的立法权对总统代表的行政权施加制约的重要途径之一就是审批政府预算。特朗普一意孤行，凭借宣布国家进入紧急状态以绕过国会支配预算，已经引起了人们对宪法危机的担忧。

无论特朗普最终能否顺利获得建墙资金，宣布国家进入紧急状态都为其未来的政治生涯做好了精心的铺垫

目前，特朗普宣布的国家紧急状态已被国会否决，在联邦法院也遭到有力的反对。对于总统国家紧急状态声明遭遇的立法和司法反制，特朗普作出两手回应。一方面，对国会的反弹，特朗普迅速动用否决权否决了国会的反对决议，实现了对国家紧急状态声明的“否定之否定”。另一方面，特朗普政府援引两项法律做后盾。一是法律允许陆军部长在紧急状态下暂停陆军土木工程项目，转而使用军事资源帮助建设“对国防至关重要的民防项目”。二是法律允许国防部长在緊急情况下实施军事建设项目，使用国会为军事建设目的拨出的尚未指定具体用途的资金。

事实上，无论特朗普最终能否顺利获得建墙资金，宣布国家进入紧急状态这一行为至少让他的基本盘选民看到了其言出必行的政治风格和兑现竞选承诺的决心，为其未来的政治生涯做好了精心的铺垫。同时，绕开国会，运用总统紧急状态权为美墨边境墙筹集资金的做法，削弱了国会的地位。总统行政权是否因此有扩大的趋势，以至在分权制衡的权力格局中取得稳固的优势，值得进一步关注和研判。

（作者为上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授、博导）

【参考文献】

①《美国会参议院通过决议叫停“国家紧急状态” 特朗普表示将否决该决议》，新华网，2019年3月15日。