标准化助力浙江乡村治理现代化

□郎友兴

乡村治理正进行着“量化”式的转变与发展，这个“量化”式转变最为引人注目的是治理“标准化”。浙江各地尤其是“两山”理论的经验来源地安吉县在乡村治理标准化方面的“经验”值得关注与研究

浙江是我国较早地实施标准化战略的省区。早在2007年10月，浙江省政府就制定了《关于加强标准化工作的若干意见》，尔后又相继出台了《浙江省标准化管理条例》《浙江省地方标准管理办法》《浙江省专业标准化技术委员会管理办法》（TC/SC）等法规规章、标准化工作政策及制度体系，对标准化战略进行顶层设计和逐层分解。2017年7月，浙江省人民政府印发《浙江省“标准化+”行动计划》。《行动计划》明确提出，“探索用标准化手段构筑多元化社会矛盾治理体系，完善预防和化解社会矛盾机制。鼓励各地将基层社会治理经验转化成标准，支持有条件的标准上升为地方标准、国家标准”。

在浙江的诸多案例中，最值得关注的莫过于安吉的《乡村治理规范》（DB330523）。2018年9月12日,安吉县发布《乡村治理工作规范》，这是全国首个系统、综合、全面的乡村治理地方标准规范，也是安吉多年来在地方发展与治理方面系列努力的必然结果。安吉县《乡村治理工作规范》以乡村治理“余村经验”为蓝本，构建了“支部带村、发展强村、民主管村、依法治村、道德润村、生态美村、平安护村、清廉正村”的“八村治理”路径主体框架，用11章正文和6个附录明确了乡村治理基本原则、组织架构、工作方法、运行流程、负面指标等具体工作要求和16项量化指标。为社会治理最基本单元——行政村如何开展乡村治理提供了操作化、规范化的标准指导。

乡村治理“量化”式的转变：标准化在中国乡村治理现代化中的意义与价值

相当长时期里，除了经济外，人们对于政治、社会等领域的描述、评估和考核往往是粗线条，以原则性较强的即应当性的规范来进行，鲜有像经济测量与评估那样数量化的指标体系。全球的情况大体如此，不过，进入21世纪以来，国际标准化组织（简称“ISO”）的工作重心开始转向社会治理和公共服务，提出了标准化应“更好地体现人文精神、更注重保护消费者权益、达到提高生活与生命质量和促进人际交往的目的”的工作理念。在此指引下，ISO先后成立了7个社会治理和公共服务方面的标准化技术委员会，涉及安全、环境、城市管理等领域，制定了社会治理和公共服务标准7项，相关技术标准数千余项。中国逐渐地重视社会领域中的标准化问题，将量化式描述、评估手段渐渐引入非经济领域。引人注目的是，各级党政机关视量化为一种治理术，并且越来越喜欢用于社会治理之中。2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特别强调要大力开展公共教育、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理与服务、公共文化、公共交通、公共安全以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化研究，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。

标准是国家治理的基础性规范，标准化是实现基层治理现代化的重要路径。总体上说来，治理标准化的作用或功能有三个方面，一是可以推进治理的制度化、规范化、程序化，可以将治理推向量化管理；二是可持续性、可复制及推广性；三是可操作性，可评价性。事实上，治理标准可以成为评价基层社会治理成效的重要指标。通过标准化方法，科学设置量化的考核指标，制定奖惩换算方法，使得赏罚有度、奖惩分明，能激发基层干部工作的积极性。事实表明，安吉县通过推进标准化建设，增强了美丽乡村建设的可操作性和科学性，2018年以安吉县为主制定的《美丽乡村建设规范（DB33/T 914-2014）》国家标准荣获首届浙江省标准创新重大贡献奖。

我们可以从正反两个维度作进一步分析。“正”就是从正向、积极的角度视之，标准化在乡村治理中的功能与价值表现在三个方面：推进乡村社会治理法治化，促进乡村社会治理精细化，从而推动基层社会治理现代化。之所以能够推进上面的“三化”，原因在于标准化对乡村治理起到支撑、协调、规范和指导作用。由此，有相关人士甚至指出“制定标准，推进标准化，可能正是基层治理现代化的关键处和突破口。”

而“反”主要从解决问题的角度视之，就是说标准化可以解决目前存在于乡村治理过程中的问题。问题主要有三个方面：第一，尽管从中央到地方、基层，乡村治理已经形成了诸多的制度、规则和政策、方法，但是，往往是单一的，如党建的只管党建，法治的则只注重自己法治层面的设计，多半处于碎片化状态，没有形成整体性的治理格局；第二，制度、规则、章程、办法务虚的多，而可操作性强的少，往往缺乏微观的、操作层面的规定与事项，因而在实际操作过程中，会出现执行的随意性、不便操作等问题；第三，治理绩效的评估客观性和科学性不足，很长时间里，基层社会治理的考核、评估与奖惩存在较大随意性、主观性，而标准化有助于基层社会治理工作的考核、评估和奖惩的可操作性和科学性。相信通过安吉的《乡村治理工作规范》的推广，“两山”理论发源地的安吉乡村治理经验也会在全国各地推广开来。

除了上面正反维度外，在分析标准化在乡村治理现代化过程中的作用时需要关注两点。第一，治理标准化实质上要树立起“质监意识”，要建立起的是质监系统。标准化即量化。量化是描述社会现象的一种形式，当然首先并基本的意思是指用数量形式表示各种社会情形，并以数据来测量。从技术意义上说，“标准是一种以文件形式发布的统一协定，其中包含可以用来为某一范围内的活动及其结果制定规则、导则或特性定义的技术规范或者其他精确准则，其目的是确保材料、产品、过程和服务能够符合需要”。因此，在乡村治理过程中坚持标准化就是要有质量监督意识的人，并通过建立起质监系统以保证乡村治理的有效运行。第二，治理标准化的标准具有“拟似法律”之角色。这类似于罗豪才教授所说的“软法”（soft law）。尤其在基层需要这样的“软法”，因为县乡两级没有立法权，无法制定法律条款，而“标准化”建设可视为基层“立法”的补缺，可以使治理刚性化，扮演准法律、法规即“拟似法律”的角色。“国家治理层面的法律往往原则性较强，在一些领域缺少细化规范，而标准恰恰可以在法律规范不明确时发挥弥补和支撑作用，避免社会规范出现真空地带。”应该将标准化建设视为社会主义法治建设的重要体现。为此，一是制定乡村治理标准时要有规范性和程序性，按照国家制定标准的程序要求，经过预研、立项、起草、征求意见、审查、批准、出版、复审等阶段制定标准。二是如同法律一样，标准特别是其中的强制性标准在实施上要具有刚性。此外，需要根据情况与条件的变化与发展适时加以调整与修正，即需要与时俱进。

一个初步的分析：标准化背后的国家意志与价值取向

标准化是一种体现国家意志的规制。“意志”是主体为了达到某种目的而产生的心理状态。从马克思主义来看,意志是主体在社会实践的基础上自觉地确定目的,并根据目的积极地调节自身力量以掌握一定对象、实现预定目的的精神力量。按照卢梭的说法，所谓国家意志是整个社会的“公意”，是通过对社会成员个别意志的反思而抽象出的普遍意志，而代表这种普遍意志的便是国家。恩格斯指出：“在现代历史中,国家的意志总的说来是由市民社会的不断变化的需要，是由某个阶级的优势地位，归根到底，是由生产力和交换关系的发展决定的。”在基层治理现代化进程中的国家意志就是要让人民能够“安居乐业”，即民生得到有力的保障，社会有序。安吉县的《乡村治理规范》很好地体现并落实了国家在基层治理上的意志。

明显地，治理标准化的国家意志背后涵盖着价值取向，如同公共政策一样，标准其实内在地具有价值关怀、价值取向。美国学者伊斯顿（David Easton）曾经提出公共政策是“政府对社会价值的权威性分配”的说法。既然是分配，必然涉及的问题便是按照谁的意志来分配，换言之，公共政策所确认的某种分配格局要体现谁的意志？在竞争性分配情境中，要照顾谁的意志？如果在分配过程中不是由政府一方意志所垄断的话，那么社会意志发挥着何种作用，两者又是如何互动的？这些问题背后存在着价值取向。事实上，针对标准化，国际标准化组织也曾经指出过，标准必须以促进最佳社会效益为宗旨，这种社会效益的实现取决于其效率价值的实现。涉及到乡村治理标准化的价值取向，主要有下列两个方面：

第一，人民为中心的价值取向。党的十九大报告指出，要把“人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”确立为我国社会治理的根本目标。这充分彰显了中国的社会治理是一种具有以人民为中心的价值取向的治理。哈贝马斯指出：“国家是‘公共权力’机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命。”坚持“以人民为中心”的价值取向，要求乡村治理工作中牢固确立人民利益的至高无上地位，以维护保障人民群众最关心最直接最现实的利益为导向，不断满足人民群众的良好期望。例如，针对“人民幸福感”，安吉县出台的《乡村治理规范》非常详细地制定了44个“农民幸福感”变量的因果回路清单。

第二，公正、公平的价值取向。乡村治理在价值取向上以追求公共利益，实现社会公平、公正为其最根本的价值取向。政府当然有诸种目标如行政效率、社会秩序，但终极的价值目标应该是促进社会的公平正义。正如党的十九大报告所指出的“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序”。尤其中国正处于社会贫富差距拉大、利益矛盾加剧和需求差异加深的转型期，更需要关注与维护社会的公平性。为此，需要将“社会公平”引入治理标准化之中并且加以充分体现。

两个前瞻性提醒：警惕治理标准化走向唯技术主义之路，不要丢掉具体问题具体分析的法宝

中国的标准化已经拓展到社会治理领域。在浙江乡村，乡村治理正进行着“量化”式的转变与发展，这个“量化”式转变最引人注目的就是治理“标准化”。不过，一些提醒并非没有必要。凡事都有两面。从策略与推进工作角度来看，中国基层治理正朝着标准化方向前进，因此，对于标准化作任何的肯定、强调都不为过。可是，从前瞻性的角度来提醒下列两种情况是有必要和有价值的。

第一，警惕治理标准化走向唯技术主义和技术理性之路。标准化常常强调的是“技术理性”和“工具理性”，例如，将市场领域中的成本、收益、效率、竞争等取向引入并渗入乡村治理领域之中，这本身没有什么不对，网络化、信息化、智能化等当然是实现乡村有效治理尤其标准化的重要手段。但是，过头了就会走向技术主义，而忽略掉乡村治理中另一个重要的层面功能因素，如道德、人情。

第二，不要丢掉具体问题具体分析的法宝。标准所强调的是一致性、统一性的方面，可是在转型期，社会日益分化、多元化，社会群体甚至各村庄的差异化特征日益明显，为此需要有灵活多变的治理手段与方式，牢记中国共产党多年来形成并坚持的具体问题具体分析的优良传统。事实上，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》已经明确地指出，“坚持因地制宜，突出特色。推动各地立足自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际，确定加强和完善城乡社区治理的发展思路和推进策略，实现顶层设计和基层实践有机结合，加快形成既有共性又有特色的城乡社区治理模式。”统一性与灵活性相结合是有效治理乡村社会的不二法门。