社会治理视域下省级体育社团管理机制改革的路径①

钱钧 张建龙 董燕 刘晶

[摘           要]  随着我国社会治理体系和治理能力的改革，各省体育局对省级体育社团的管理机制需要进行相适应的变革。管理机制改革既包括对政府职能机构的外在管理改革，也包括体育社团内在运行机制改革。各省体育局作为业务主管部门，可以通过由单一行政化发展到多种机制协同;改变利益格局形成多方驱动;从政府培育到全面自律等方式，实现对省级体育社团运行、动力、实现管理机制的改革。

[关    键   词]  社会治理;省级体育社团;管理机制

[中图分类号]  G717                   [文献标志码]  A                    [文章编号]  2096-0603（2019）18-0039-03

省级体育社团主要是指省级项目协会，是各省区域内的地方性体育社会组织。随着我国体育社会治理体系和治理能力的改革和持续推进，区域性体育社会组织将更多地参与地方体育事业的社会治理中。各省及政府职能部门对省级体育社团的管理机制也必须进行相适应的改革，以适应区域性体育事业社会治理的需要，促进省级体育社团按照市场化、社会化的定位实现其职能和发展壮大。目前我国对社会组织的管理改革是在社会治理视域下强调全面治理、综合治理、系统治理。对省级体育社团管理机制就是要把能够促进体育社团能力提高的措施、办法、制度体系都纳入其中，既包括政府对体育社团有效管理的外在机制，也包括体育社团有效运行内在管理机制。具体的管理机制改革可以从管理的运行机制、动力机制以及实现机制三个方面实施。

一、管理运行机制由单一行政化到多种机制协同

（一）组织领导机制

社会组織管理制度的改革首先是推进与行政机关的脱钩，省级体育社团脱钩后必然将直接面向市场和社会，这就需要地方政府通过在体育事业中的管理职能、服务职能、保障职能，实现政府的主导作用，以确保社团发展方向的正确。

2015年审议通过的《中国共产党党组工作条例（试行）》指出，“明确社会组织领导机关要设立党组，把党的建设放在更加突出位置，进一步完善党组制度，提高党组工作制度化、规范化、程序化水平”。完善体育社团组织领导的机制，充分发挥党组织政治核心作用，明确社团党组织对社团重要事项的决策权，包括贯彻落实体育局工作任务;社团干部任免调配及奖惩;重要业务活动;大额经费开支;接收大额捐赠;开展涉外活动等事项。这就需要进一步区分明确社团党组织的建立与组织关系，属于“省体育局党委”还是“省委非公和社会组织工委”的职责范围与隶属关系。

省体育局作为业务主管单位。首先，要从宏观的角度制定体育社团管理方式的顶层设计方案。支持体育社团参与陕西体育治理的积极性，使体育社团实现政府与社会、政府与个人、政府与体育市场联系纽带的功能。其次，省体育局内部各职能处室要明确各部门职责，落实管理力量，落实经费支持。既要依据法规政策落实严格执法，又要根据陕西省体育事业发展需要制定工作思路和方针，同时还要开展定期检查和不定期抽查，主动发现问题，帮助指导整改。

（二）法治运行机制

各省体育局对省级体育社团的管理职能应是以宏观管理为主，管理手段也要由行政手段转为法律手段。目前在依据国家宪法等基本法律的同时，依据《中华人民共和国体育法》《社会团体登记管理条例》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发〔2016〕46号）等法规政策。

为了适应地方区域体育事务的特殊性，有条件的地方可以尽快制定、出台“省级体育社团管理办法”，建立合法合规的制度范围，健全社团管理机制。通过“管理办法”可以进一步明确体育局的行政职权、法律依据、职责权限、管理流程、监督方式等事项，明细体育局、体育事业单位和体育社团之间的职责关系;确保体育社团的组织、宗旨、行为的合法性，对其功能定位、权益范围、业务开展进行规制。确保体育社团在严格遵守国家政策法规和社团章程的前提下，通过组织内部的会员参与和制度建设，明确体育社团内部权利、责任和工作原则、流程，实现法人治理;对省级单项体育协会的结构和法律地位、权利和义务、业余比赛批准、争议解决方法等事项特殊性进行明确规范。

（三）竞争机制

目前对各省级体育社团的管理方式，多是采取不设立相同和相似的体育社团。这样就消除了竞争对手，有可能降低体育资源配置的有效性。适度引入竞争机制进行管理，就是运用市场化的特有机制，让体育社团发展适应市场经济的时代要求。

同时可以改革对体育社团的财政支持方式，改变以财政拨款为主，建立政府购买体育社会服务、开展经营活动、吸纳社会赞助等多种形式并存。特别是省体育局在向体育社团购买公共体育服务时，需要采取竞标的方式逐步消除竞争限制，通过市场化建立起良好的竞争机制促进体育社团发展。这样既促进了工作效率的提高，又增强了体育社团承担体育事业发展的责任能力，同时有助于体育市场竞争的形成，更好地满足了社会对体育事业多元化、多层次的需求。

（四）社团自治机制

省级体育社团与行政机关脱钩后，必须确立体育社团的独立法人地位。体育社团应在非政府性、非营利性、自治性、组织性、志愿性的特征上建立社团自治机制。自治机制是体育社团管理内在机制的重要组成部分，社团章程是社团开展活动的具体依据。必须对社团的原有章程及组织规章进行清理，强化制度制定的民主程序。健全决策制度，决策权均应采用民主集中原则;完善办事规章，制定社团相关业务工作流程，尤其是协会对承担全民健身计划和竞技比赛任务等社会职责事项的工作流程;完善会员制，在加入社团、缴纳会费、参加活动等制度以外，规定会员对社团管理必须履行的权利与义务。

省级体育社团的社团自治机制，最终要真正实现机构脱钩、职能脱钩、资产脱钩、人员脱钩。落实国家管理社会组织改革的政事分开、管办分离、资产分开、人员分流，限制机关工作人员兼任领导职务，从而逐步建立完善自我管理、自我发展、自我约束的体育社团管理体制机制。

二、管理动力机制改变利益格局形成多方驱动

（一）利益驱动机制

改革社会组织管理制度，就是要打破以往利益关系格局，尤其需要激发体育局内部行政处室的改革动力。

首先，需要建立以人民为中心、以人民满意为出发点和归宿的发展理念。依据国家法规政策和发展趋势，让与、交付体育社团相应的权力，培育体育社团组织的发展，帮助体育社团实现自治化发展。其次，改革省体育局内部相关实现的考核目标，强化业务主管处室对体育社团培育和监督方面的管理服务质量与目标追求。最后，需要培育体育社团的权利意识、参与意识、责任意识。建立合理完善的交流与反馈机制，确保体育社团自身权利主张、利益表达、民情反映、需要诉求的实现。

（二）考核评估机制

评估是绩效管理的关键环节。评估既是对体育社团综合考核的一个主要依据，又可以发现体育社团管理制度建设中存在的缺陷和不足，针对性加强监管指导工作;还可以对政府购买的公共体育服务事务结果进行评价;也有利于社会公众、社团会员、赞助者对社团运转情况进行监督。

对省级体育社团实施评估，就需要建立科学的评估指标体系，这个体系应该是全覆盖的，包括基本条件、组织建设、业务开展、工作绩效、社会评价等方面。落实体育社团评估机制，可以引入、推进第三方评估。在目前尚缺少专业评估机构的实际情况下，各体育局可以委托本省内体育专业教学研究机构作为“第三方”，或者邀请体育方面的专家学者、体育管理者、体育工作者、法律工作者等组成专项评估项目组开展评估。未来还可以利用现代网络技术建立社会公众评估平台，使之成为社会大众对体育社团的监督管理平台。

（三）奖惩激励机制

各省体育局对省级体育社团的管理，不仅要采取指导、检查、评估的管理方式，还应该通过奖惩实施激励机制。激励机制包括精神激励、薪酬激励、荣誉激励、工作激励等。通过激励机制将社会和政府对体育社团发展的期望转化为体育社团的具体工作行为。

各省体育局可以通过提供基本物质保障、加大购买政府服务，积极支持体育社团开展各类体育公益活动，激发其参与体育管理、提升社团活力的动力;创新政策激励机制，以市场化机制为基础，指导体育社团改革薪酬体系;以差别性财政拨款政策，对不同的项目社团实行分类管理;同时加强过程监督和追惩制度，落实对体育社团“宽进严管”，重视社团业务过程监督，建立社团信用记录，加大对违法违规行为的追惩力度。

（四）互动协同机制

体育社团与政府的脱钩，不是彻底切割。体育事业的政府治理需要体育社团的参与，体育社团的发展需要政府的扶持。体育局和体育社团需要通过互动协同机制，建立其合作关系，平等的合作关系。通过联动的沟通机制，实现各尽其职、各尽其能、分工合作。

体育局负责宏观方向和全面协调：政策法规与体育发展战略的制定与实施、对体育事务过程进行监督与控制、体育基础场地设施的建设与管理、在不同体育组织之间进行沟通与联络。体育社团承担具体事务性工作，运动项目推广、群众体育活动开展、赛事管理、专业人员培训、体育产业经营与开发等。

三、管理实现机制从政府培育到全面自律

（一）建立社团发展培育机制

省级体育社团直接面向市场和社会初期需要一个适应阶段，在此期间将会面对一系列的问题与困难，这就需要政府职能部分，尤其是省体育局的扶持培育。对省体育局也要解决两个方面的问题，一是培育对象，二是如何培育。

要解决脱钩后体育社团发展的政策扶持问题。目前的省级体育社团需要承担部分项目管理职能，需要根据具体职能明确履行职责的方式。尤其是薄弱项目的体育社团，社会关注度和群众基础较差，社团自身能力和适应性相对较弱，需要体育局给予更多的政策扶持，给予更多机会锻炼、提升其运营能力。在人员教育培训上，逐步实现职能转移，加大购买服务力度，健全劳动人事制度、税收优惠、社会保障、资金支持等专项扶持政策。

省体育局需健全应用扶持政策的培育机制形成：政策动态调整机制，建立扶持政策效率的评估制度，依据全省体育事业发展的变化对体育资源进行动态再分配;政策组合运用，使用直接补贴、信贷担保与贴息、税收优惠、产业保护等综合手段;政策精准定向实施，将不同的资源針对性地投入重点优势项目和薄弱项目，最大化发挥有限资源的效益，通过抓住两头带动全局发展。同时还必须健全体育社团组织退出机制。对严重违反国家有关法律法规的体育社团，要依法吊销其登记证书;依法撤销，弄虚作假骗取的登记;取缔对未经登记的非法体育社团。

（二）社团的社会服务机制

省级体育社团将会成为地方区域性公共体育服务的主要具体承担者。省级体育社团承担政府体育社会管理职能方式方法，也将通过市场化的方式减少行政化。所以体育社团需要明确自身的职能定位，提高社会服务意识。省级体育社团的基本职能应针对本省区域内的体育事务开展社会服务，服务社团成员、服务社会大众、服务区域体育事业、服务国家需要。

省体育局作为地方政府职能部门向体育社团购买各项体育事务的社会服务，本身就是一种实现管理体育项目的职能。这种购买服务既是一种管理方式，又是实现政府由管理型向服务型转型的方式，还能提高公共体育服务效率和质量。

（三）综合监督机制

省体育局对省级体育社团权力监督应为事前管理、事中控制、事后监督相结合的整体协调模式。就是要管理好人员，管理好财物，管理好行为。

具体到实践层面，需要进行跨部门整合和持续设计、执行的事务。落实“谁主管、谁负责”的原则，切实加强事中、事后监管。“民政部门作为主要牵头部门，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加”，通过信息公开、资金财务监管、业务监督等机制，进行全过程的风险预警和多部门的联合执法。建立信息公开监管机制，监管履行信息公开义务，公布体育社团注册登记、政府委托事项、信用承诺、违法违规行为等信息。资金财务监管机制，监管财务收支审批、财务核算、资金财产管理、收入免税申报等制度的落实。体育局作为业务主管单位，对体育社团的政治方向、党组建设、财务资产管理、人力资源管理、接收社会捐助、业务活动开展等事项具有管理责任。综合监督还可以多部门联合的年度檢查、专项监督、业务抽查等方式落实管理。

体育局的管理责任还有配合登记管理机关做好体育领域体育社团的登记审查;引导社会组织健康发展，督促指导体育社团内部管理混乱进行整改;协助有关部门查处社会组织违法违规行为;协助登记管理机关和相关部门做好对体育社会组织非法活动和非法组织的查处。

（四）社团全面自律机制

省级体育社团经过脱钩去行政化后，不仅在名义上成为具有社会组织特质的体育社团协会，更是实质的独立法人组织，其在地方社会体育治理中具有主体地位。这就需要省级体育社团尽快建立起全面的自律机制，通过自我要求和自我约束发展壮大，实现省级体育社团作为社会组织“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用。

自律机制强调规范内部治理、完善组织机构，完善治理结构。对省级体育社团目前不断完善优化协会章程条款和工作流程制度，包括以下具体内容：健全会员大会、执委会、专项委员会会议制度，完善会议规则，规范决策程序;健全监事或者监事会，规范相关权利、义务，健全内部监督制度;强化民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度机制，保障体育社团依法自治;靠制度机制调动和激发方方面面的活力，约束会员的行为;建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制;自觉推进信息公开，引入社会监管，接受社会公众、新闻媒体的社会监督。

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编辑 马燕萍