我国页岩气开发法律规制的现状及其完善

张艳芳

(1.中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.自然资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074)

页岩气是一种非常规天然气资源，也是一种新型的清洁能源。据统计，全球的页岩气资源量为457万亿m3，其中利用页岩气技术可采的资源量为187万亿m3，而中国的页岩气可采资源量约为36万亿m3[1]，在全球页岩气可采储量最多的11个国家中位列第一。因此，开发我国的页岩气资源具有良好的前景和价值。首先，页岩气开发具有能源价值。我国的传统油气资源相当匮乏，能源消耗巨大，石油供给比较短缺，对外的依赖程度较高，开发利用页岩气既可以在一定程度上缓解天然气供应的压力、减轻能源负担，也可以有效地改变我国的能源消费结构。其次，页岩气开发具有环境价值。页岩气是一种低碳、清洁的新型能源，开发页岩气可以满足能源消费需求、优化能源消费结构，消费页岩气可以减少碳的排放量、缓解气候变暖。完善页岩气开发方面的法律规制有利于页岩气行业的健康可持续发展，也有利于防治环境污染和生态破坏，还有利于落实国家关于页岩气产业方面的政策。目前，虽然我国针对页岩气开发在矿产资源、水资源保护、环境影响评价以及财税政策等方面都出台了相关的法律规制，但是还存在着一些问题，只有完善我国页岩气开发相关的法律规制，才能满足页岩气产业发展的需求。

1 我国页岩气开发法律规制的意义

对于页岩气的开发和利用来说，完善的法律规制具有十分重要的意义。首先，页岩气法律规制有利于推动整个页岩气产业的健康可持续发展。比如完善矿业权和财税政策，有利于提高企业开发页岩气的积极性，进而促进页岩气产业的发展；完善信息公开制度，可以减少企业在页岩气开采过程中的采易弃难、采富弃贫现象。其次，页岩气法律规制有利于防治环境污染，保护生态环境。页岩气开采活动会造成相关的环境问题，完善相关的环境法律规制，可以规范页岩气的开采活动，减少环境污染和生态破坏。再次，页岩气法律规制有利于落实页岩气产业政策。我国政府出台了很多促进页岩气发展的产业政策，比如《页岩气发展规划》和《页岩气勘探开采和监督管理通知》中的相关规定，完善页岩气立法可以更好地落实页岩气的产业政策。

2 我国页岩气开发中相关法律规制的现状

2.1 页岩气开发中矿产资源相关的立法

我国页岩气开发中矿产资源方面的主要法律规制有：①《矿产资源法》；②《矿产资源勘查区块登记管理办法》；③《矿产资源开采登记管理办法》；④《探矿权、采矿权转让管理办法》和⑤《矿业权出让管理暂定规定》，这五个法律规制同时也是规范我国天然气开采的法律体系，其中有关页岩气立法的内容主要包括两个方面：一方面是关于矿产资源所有权的规定，《矿产资源法》第三条规定了矿产资源归国家所有；另一方面是探矿权和采矿权的规定，如《矿产资源法》第五条规定了探矿权、采矿权有偿取得的制度，第十二条规定了实行统一的区块登记管理制度，第十六条规定了开采天然气需要国务院授权颁发采矿许可证，《矿产资源勘查区块登机管理办法》第四条规定了勘查石油和天然气矿产需要由相关部门颁发勘查许可证，《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定了开采石油、天然气矿产需要由相关部门颁发采矿许可证，《探矿权、采矿权转让管理办法》规定了探矿权和采矿权的转让范围、转让条件、转让程序以及相关的法律责任[2]。

2.2 页岩气开发中水资源保护方面相关的立法

我国页岩气开发中水资源保护方面的立法主要有《水法》《水污染防治法》《水污染防治法实施细则》以及《环境保护法》，其内容主要包括两个方面：一方面是水资源利用方面的立法，如《水法》第七条规定了用水实行取水许可制度和有偿使用制度，第十二条规定了实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，第四十七条规定了用水实行总量控制和定额管理相结合，第四十八条规定细化了取水用水相关的流程，第五十一条规定了工业用水的处理方式，第五十三条规定了节水的措施；另一方面是水污染防治方面的立法，如《水污染防治法》第二十条规定了水污染物的排放要实行总量控制制度，第二十一条规定了污水排放实行排污许可证制度，第三十四条规定了含有放射性物质的废水排放标准，第三十九条规定了禁止利用某些非正常方式排放水污染物来逃避监管，第四十二条规定了勘探开采活动应当采取防护措施，《水污染防治法实施细则》第三十六条规定了排放有毒、有害的废水要采取防护措施，《环境保护法》第四十二条规定了排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害[3]。

2.3 页岩气开发中环境影响评价方面相关的立法

我国页岩气开采目前主要使用水力压裂法，它在一定程度上会造成环境污染和生态破坏。目前，国家还没有专门针对页岩气开发制定相关的环境影响评价制度，只是参考天然气的环境影响评价标准来实施页岩气开发的环境影响评价。我国页岩气开发中涉及到环境影响评价方面相关的立法主要有《页岩气产业政策》《环境影响评价法》以及《环境影响评价实施细则》，其内容主要包括三个方面：一是环境影响评价类型方面的立法，《页岩气产业政策》第二十九条规定了页岩气的开发和利用要开展战略环境影响评价或者是规划影响评价，对评价的对象和评价的方法也做出了一些规定；二是环境影响评价内容方面的立法，目前我国还没有专门针对页岩气环境影响评价内容的规定，主要也是参考《环境影响评价法》和《环境影响评价实施细则》来实施；三是环境影响评价过程方面的立法，如《环境影响评价法》对环境影响评价的流程做出了规定，即首先确定评价的对象和评价的范围，其次编写环境影响报告书，然后向环保部门提出申请，最后由环保部门对符合规定的给予批复[4]。

2.4 页岩气开发中财税政策方面相关的立法

为了激发企业开采页岩气的积极性，促进我国页岩气产业的发展，政府出台了一系列的相关财税政策。《页岩气发展规划(2011—2015 年)》中提出了页岩气产业发展的目标，并针对目标提出了一些财税优惠政策，比如减免页岩气探矿权和采矿权使用费以及设备的进口关税等；《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》中进一步明确了发展的目标以及重点发展领域，并提出了减免页岩气开发矿产资源补偿费；《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》中规定对页岩气开采企业进行0.4 元/m3的财政补贴；《页岩气产业政策》中规范了产业政策，提出了页岩气开发的财政补贴支持政策；《天然气利用政策》中规范了天然气市场的运行，提出允许页岩气就近利用和接入管网[5]。

3 我国页岩气开发中相关法律规制存在的问题

目前，我国页岩气开发中相关法律规制主要存在如下问题：

3.1 页岩气开发中矿业权与其他权利之间存在冲突

矿业权制度由两部分的内容构成，一是矿产资源的所有权制度，二是矿产资源的开发利用制度，由于两者的主体不同，就会造成矿业权与其他权利之间的冲突。首先是矿业权与矿产资源国家所有权的冲突，我国法律规定矿产资源归国家所有，矿业权需要通过行政许可获取，并且法律禁止矿业权的转让，如《矿产资源法》中规定禁止倒卖探矿权和采矿权，并提出了违法的处罚规定；其次是矿业权与土地所有权的冲突，我国法律规定土地资源归国家和集体所有，也就是说取得了矿业权并不代表同时获得土地的使用权，而开采页岩气是需要占有并使用土地资源的；再次是矿业权相互之间的冲突，页岩气具有流通性，会在相邻矿区之间流通，就会造成相邻矿区之间的矿业权产生冲突，并且同一个矿区还有可能会产生多种矿产资源，比如煤、铁、石油等，由此造成同一个矿区的页岩气矿业权与其他矿产资源的矿业权之间产生冲突[6]。

3.2 页岩气开发中水资源保护方面的法律规制不够健全

我国页岩气开发中水资源保护方面的法律法规主要有《水法》《水污染防治法》以及《环境保护法》。其中，《水法》中关于页岩气开发中水资源保护方面法律规制存在的问题主要是地下水与饮用水没有明确的界定、水资源分配制度比较单一、流域管理不完善等；《水污染防治法》中关于页岩气开发中水资源保护方面法律规制存在的问题主要是关于水资源规划方面的制度和水污染物排放总量控制制度不够完善，缺乏排污权交易制度等；《环境保护法》中关于页岩气开发中水资源保护方面法律规制存在的问题主要是只有违法处罚方式而没有具体的奖励方式，页岩气开采的相关信息不透明，开采过程中的化学物质指标规定不明确等。

3.3 页岩气开发中环境影响评价制度不够健全

目前，我国页岩气开发和利用中的环境影响评价制度还存在着一些问题，主要表现在以下五个方面：一是缺少具体的环境影响评价导则。目前我国对页岩气区块的环境影响评价主要还是参考常规天然气的环评标准和范围，但是页岩气是非常规的天然气，在其开采过程中会造成环境污染和生态破坏，采用传统的环境环境影响评价规则是不科学的，比如没有对压裂液中的化学成分做出规定，而压裂液中含有很多化学制剂(见表1)，对甲烷排放浓度也没有划分标准，运输管道铺设造成的生态破坏程度也没有规定。二是评价主体的专业性不强。我国页岩气环境影响评价的主体为建设单位、环境影响评价单位、环评审批单位、当地受影响公众以及其他团体等，由于页岩气田集中地的地形大都较复杂，造成数据采集相当困难，并且需要长时间的追踪监测和数据采集，但事实上，我国环境影响评价公司大都缺少长期的监测和数据采集，做出的环境影响报告书的科学性存疑。三是评价的范围不全面。目前我国对页岩气开发和利用的环境影响评价并不在《环境影响评价法》所涵盖的范围以内，政策多为矿业权与技术研发方面的，对于环境风险方面的防范政策还较欠缺。四是评价实施的局限性。目前我国对页岩气区块的环境影响评价主要是参考常规天然气环境影响评价相关的技术导则。五是公众参与评价的程度不高。环境影响评价制度的一项重要内容就是公众参与制度，虽然我国《环境保护法》和《环境影响评价法》对该制度都做出了相关的规定，但是页岩气作为一种新型能源，其开发和利用所带来的收益以及可能产生的环境风险公众均了解甚少，这直接影响了公众参与的积极性。

表1 页岩气开发中压裂液化学制剂成分

3.4 页岩气开发中财税政策不够完善

目前，我国针对页岩气开发中已制定了一些相关的财税政策，比如对探、采矿权使用费实行减免政策，增值税税率为10%，资源税(按6%的规定税率)减征30%，所得税针对西部地区2014—2020年税率为15%、2020年以后税率为25%，财政补贴为0.4元/m3，运输关税免征等[7]。这些财税政策在很大程度上促进了我国页岩气产业的发展，但是仍然存在一些问题，主要表现为三个方面：一是财税体系不完善。我国从2009 年就开始了页岩气的商业化开发，但是相关的财税支持政策是从2012年才开始逐步形成，与美国页岩气的财税政策相比还有很大的改进空间，不利于页岩气产业的发展。二是页岩气勘探阶段的财税支持不足。页岩气开发分为三个阶段，第一阶段是勘探阶段，包括地质评价(包括地震/数据采集、数据处理/解释、初探井/试采)和经济评价(油藏评价、开发工程设计、经济评价)，第二阶段是开发阶段，包括钻井和开发设计，第三阶段是生产采气阶段[8]，而对于勘探阶段仅仅只有减免探矿使用费的政策，不利于企业迈出页岩气开发活动的第一步。三是财税政策对中小企业和外企的支持力度不大。页岩气开发需要投入大量的资金，短时间是无法实现盈利的，而我国的财税政策中专门针对中小企业的支持力度偏低，同时页岩气开发需要引进国外的先进技术和管理理念，但是我国没有制定与此相关的对外合作的政策，也没有放宽对外企的招标限制。

4 完善我国页岩气开发中相关法律规制的措施

针对我国页岩气开发中相关法律规制存在的问题，本文提出了完善页岩气开发中法律规制的具体措施如下：

4.1 完善页岩气开发中的矿业权制度

根据我国页岩气开发中矿业权与其他权利之间存在的冲突，需要从以下五个方面来完善矿业权制度：第一，要参考天然气勘查的相关规定，加强矿业权的审批管理。页岩气资源开发可以实行许可证制度，向国土资源部申请采矿许可证和勘查许可证，其中勘查许可证的有效期可以规定最长期限为7 a，采矿许可证的有效期大型矿区最长期限为30 a、中型矿区最长期限为20 a、小型矿区最长期限为10 a，到期办理延续登记手续。第二，要减免矿业权使用费，加大对页岩气资源的扶持力度。比如对于探矿权使用费和采矿权使用费可以实行第一年免缴，第二、三年减缴50%、第四至第七年减缴25%，矿产闭坑的当年可以减缴采矿权使用费。第三，要完善矿业权主体，推动页岩气行业的良性发展[9]。将国有矿山企业与其他矿山企业平等地作为市场主体，保证竞争的合理性和公平性,而对于国外企业来华开采，不仅要符合相关法律规制的要求，还要经过国土资源部的审查和国务院的批准。第四，要合理规划矿业权设定，为页岩气开发活动的顺利开展提供法律保障。如果页岩气矿业权与其他矿产的矿业权出现重叠，可以遵循先采气的原则，也可以合作开发，还可以通过协商进行探矿权的变更[10]。第五，要健全矿业权的取得方式。对页岩气矿业权的取得，可以采取非竞争性申请授予的方式和竞争性的招标、拍卖及挂牌方式相结合，如果是以禁止竞争性方式取得的矿业权，则一律采用非竞争性申请授予的方式。

4.2 完善页岩气开发中水资源保护方面的法律制度

针对页岩气开发中水资源保护方面法律法规不够健全的问题，可以从以下三个方面加以改善：第一，要完善水资源规划制度，丰富水资源分配制度、采用多样化的取水制度，协调各区域间的水资源分配，同时还要完善取水总量控制制度、严格落实年度用水计划；第二，要完善水权交易制度、解决水资源短缺问题，实施排污许可证制度、解决污水排放问题；第三，要完善流域管理和行政区域管理并行制度，改革水资源监管体制，加强页岩气开采的事前、事中和事后监管工作。

4.3 完善页岩气开发中的环境影响评价制度

面对页岩气开发过程中可能产生的环境污染和生态破坏，以及现有环境影响评价制度存在的问题，需要从以下五个方面加以完善：第一，要扩大环境影响评价的范围，增加水力压裂和水平钻井技术的环境评估，还可以考虑把国家的相关政策作为环评的评估范围；第二，要健全环境影响技术导则体系，制定出适合我国的《页岩气环境影响评价技术导则》，对压裂液化学成分、温室气体排放量及浓度等内容做出具体的规定；第三，要实行全过程动态环境影响评价制度，页岩气开发是一个长期的过程，需要对开发的整个过程进行跟踪、监测以及评估，尽可能地减少环境破坏；第四，要加强公众参与环境影响评价制度，要对公众普及页岩气开发可能产生的环境问题，要明确参与环境影响评价的主题范围，把公众的建议与专家的建议相结合；第五，要提高环境影响评价人员的专业水平，我国页岩气开发的主要手段是与美国的技术合作，因而环保部门和环评企业可以咨询参考国外的环境影响评价制度(如美国针对页岩气的环境影响评价和措施有钻井前、钻井中和钻井后的环境监管法律措施[11])，同时还需要定期派送国内的环评师到美国参加相关的培训。

4.4 完善页岩气开发中的财税政策制度

虽然近年来我国页岩气开发相关的财税政策已经取得了很大的进步，但是仍然跟不上页岩气产业快速发展的步伐，需要从以下四个方面加以完善[12]:第一，要完善财政补贴政策，建立灵活、持续、有效的财政补贴政策，尤其是对那些生产压力大的页岩气区，更要加大生产补贴数额，并延长补贴期限，而针对页岩气勘探阶段，前几年要给予一定的勘探补贴和技术支持；第二，要加强页岩气开发的专业技术研发工作，形成我国页岩气开发的核心技术优势，同时还要实施设备国产化的发展路线；第三，要打造良好的页岩气产业发展融资环境，页岩气开发需要耗费大量的资金，需要建立直接融资与间接融资相结合的渠道，构建良好的融资平台[13]，比如发行页岩气概念股票、页岩气能源开发债券、票据等，积聚民间的闲散资金，在利率、贷款方面给予页岩气产业政策支持等；第四，要进一步完善页岩气开发税费政策，降低企业开发页岩气的成本，使企业有更多的资金投入到设备更新、技术研发以及专业技术人才引进等方面[14]。

5 结 语

中国作为全世界页岩气储藏量最大的国家，在全球能源高度紧张的今天，页岩气的开发和利用可以极大地满足我国对能源的需求，也有利于调整我国的能源结构，促进能源消费额转型[15]。但是，页岩气资源的开发和利用需要制定并完善相关的法律规制，尤其要完善矿业权制度、水资源保护制度、环境影响评价制度以及财税政策制度等方面的内容，才能有效地推进我国页岩气产业的健康可持续发展。