朝鲜半岛军控外交的发展阶段与特点*

杜清华

(武汉纺织大学 传媒学院， 湖北 武汉 430073)

当今朝鲜半岛核问题是世界核问题的主要焦点所在。作为二战的遗产之一，美朝关系是东北亚局势的一个重要指向。冷战开始后，美朝关系因为朝鲜战争得到了固化，朝鲜战争停战后，双方外交关系不仅没有得到改善，反而因为间谍船等事件有所恶化。冷战结束后，美国以反对恐怖主义等理由加强了对大规模杀伤性武器的关注，并积极采取单边主义的措施应对，美国的这一政策转变进一步恶化了本不稳定的美朝关系，而此时朝鲜核问题也浮出水面，美朝双方围绕这一问题展开了外交对话，从而正式拉开了美朝军控外交的序幕。2018年6月12日,美朝最高首脑实现会晤,但仍没有解决问题,2019年2月27日-28日,美朝最高首脑在越南举行第二次会晤,未达成任何协议。本文以二战结束到2016年年底美国总统候选人特朗普获得总统大选胜利为时间节点,围绕美朝之间的军控外交展开分析，以便我们更好地理解美朝关系的发展脉络。

一、 军控外交的概念及美朝军控外交阶段划分

学术界对军控外交的讨论尚不多见。李彬指出：军控外交是指在军备控制领域，国与国之间存在相互的交往，这些交往影响了对方的军备控制政策，在国家层次，各国政府通过谈判、磋商，影响和制约对方的军备行为，这是传统意义上的军控外交[1]。

由于军备控制的特殊性,国家与国际组织之间、多个国际组织之间也存在着军备问题上的交往，因此这些行为也可以列入军控外交的范围。另外，正如军控这个词语一般包括裁军与不扩散一样，军控外交自然也将裁军、不扩散等内容包括进来，所以有的学者也称军控外交为裁军外交[2]。

军控外交在实质上与首脑外交、葬礼外交等一样，是以当事方的交往内容主要特征命名的。军控外交其原型是二战结束初期的原子外交，后来转变为核外交，古巴导弹危机后，尤其是20世纪70年代以后,由于美苏实力逐渐接近,核外交逐渐演变为军控外交。

美朝军控外交按照双方在朝鲜核问题以及导弹技术扩散方面的会谈交往密度与会谈内容可以分为酝酿期、发展期、僵持期、冷却期四个时期和阶段。

(一) 美朝军控外交酝酿期(1945年-1991年)

朝鲜战争爆发后，杜鲁门与麦克阿瑟发出了使用原子弹的言论，这既是面对战场长期僵持局面的一种反应，也是美国政府政策的一种自然延续：“因为美国政府从1948年以来对朝鲜半岛的核扩散关注就是一个经常性安全问题，而朝鲜战争期间的核危机是关于美国是否应该在冲突期间使用核武器。”[3]这是美朝在核武器问题上的第一次交锋。

朝鲜在1969年将核研发列为国策，到1983年美国开始担心朝鲜的核能力并且说服苏联去游说朝鲜加入NPT[4]。朝鲜1985年加入核不扩散条约，但没有加入国际原子能机构的监督保障协议，同时朝鲜一直拒绝接受不扩散条约组织的检查，而且朝鲜把条约的第三条与美国撤出在韩国的核武器联系起来，这为朝鲜核危机的爆发埋下了伏笔。

1989年，美国怀疑朝鲜在研发核武，于是呼吁苏联和中国向朝鲜施压，要求朝鲜接受IAEA的检查。1990年1月5日美朝代表在北京直接接触，会谈内容涉及美国代表要求朝鲜签署IAEA的监督保障协议、朝鲜要求美国取消美韩联合军演并从朝鲜半岛撤军等内容，但并没有就朝鲜核问题进行专门会谈，美朝军控外交尚在酝酿期。

(二) 美朝军控外交发展期(1992年-2001年)

1992年1月，朝鲜劳动党中央书记、国际部长金容淳访问美国，并就核问题和双边关系同美国副国务卿坎特在纽约进行磋商，此次美朝会晤专门讨论了朝鲜核问题，级别高且无第三方参与，可以视为美朝军控外交之肇始。美朝军控外交开始后，美朝以及国际组织主要围绕核材料申报核查展开外交对话并且成为日后美朝外交较量的根源。

1992年，由于朝鲜和IAEA在钚的实际数量与申报数量问题上产生争执并长期僵持，朝鲜宣布退出NPT，不久，朝美经过接触后同意暂不退出NPT。1994年6月，朝鲜宣布退出IAEA，当时美国认为朝鲜核威胁成为国际安全与美国外交最危险的威胁[5]。克林顿政府审查了对宁边核设施进行先发制人外科手术式打击的计划，但随后卡特与金日成在平壤会晤，美朝得以继续在纽约和日内瓦进行对话。美朝军控外交这一时期有两个重要成果：一是《朝美核框架协议》的签署，二是朝鲜导弹问题进入双方会谈内容。

《朝美核框架协议》暂时阻止了朝鲜退出NPT组织，但也成为日后朝鲜核问题不断反复的渊源。在美朝进行外交对话期间，朝鲜导弹问题也浮出水面，开始成为美朝军控外交的另一内容。从1996年4月21日到2001年，美朝就导弹问题展开七轮会谈，美方基本立场是劝说朝鲜加入导弹控制体制，不要部署或者发射以导弹技术为基础的火箭，同时终止导弹计划以换取美国减轻对朝鲜的经济制裁，而朝鲜要求美国给予相应的经济补偿作为交换条件。

(三) 美朝军控外交僵持期(从2002年-2009年)

2000年以后，小布什政府采取保守主义的理念，暂时中断了与朝鲜的直接接触，尤其是美国“9·11事件”发生后，美国对大规模杀伤性武器的政策发生了改变并于2002年初将朝鲜等国称为“邪恶轴心”，进一步破坏了双方互信的基础，美朝军控外交进入了拉锯僵持状态。

为化解危机，中国在2003年倡议成立了六方会谈工作小组，自此美朝军控外交由双边外交变为多边会谈。六方会谈开始后，美国坚持采取多边谈判方式，而朝鲜认为与美国签署互不侵犯条约是解决朝核问题的第一步，多边会谈是美国孤立与结伙反对朝鲜的努力[6]。不过，朝鲜在2005年也承诺放弃一切核武器和现有的核计划并且回到不扩散核武器条约，但次年朝鲜进行第一次核试验，2009年4月，由于联合国对朝鲜发射卫星进行谴责，朝鲜趁势宣布退出六方会谈，朝鲜回到了与美国双边外交的老路。

(四) 美朝军控外交冷却期(2010年-2016年)

2009年朝鲜退出六方会谈后决定用双边会晤的形式进行交往。朝鲜一方面对外表示愿意重返六方会谈，另一方面，却持续进行导弹发射，并在2016年1月成功进行氢弹试验。

对美国而言，这一阶段正是奥巴马执政时期，针对朝鲜频繁的导弹试验并且已经成功成为核国家的事实，美国一方面督促联合国和国际社会对朝鲜实行更为严格的制裁和禁运等，另一方面继续和朝鲜进行谈判。由于朝鲜不断进行导弹发射，而且发生了“天安号事件”与延坪岛炮击，破坏了美朝对话的基础，美朝军控外交进展缓慢以致在2013年以后脱离直接外交接触，美朝军控外交进入冷却阶段。

二、 美朝军控外交的特点

美朝军控外交从20世纪90年代到现在仍未终止，双方在朝鲜拥核、弃核以及导弹技术扩散方面展开长期谈判与较量，并形成了以下一些特点：

第一，美朝军控外交主要围绕朝核问题展开且尚未解决问题，成为近代外交产生以来的独特案例。

美朝关系自朝鲜战争后就一直处于敌对状态，为解决朝核问题，美朝军控外交从1992年开始到现在仍未结束，开创了近代外交产生以来的先例。

从1990年开始到2017年，美朝之间在核武以及导弹方面展开的官方会谈记录统计如下。

表1 美朝之间官方会谈记录一览表

注：本表内容根据Kelsey Davenport，Chronology of U.S.-North Korean Nuclear and Missile Diplomacy,https://www.armscontrol.org/factsheets/dprkchron.以及美朝官方谈判数据库(2003.4.23-25)，http://www.360doc.com/content/17/1013/17/32452152_694659232.shtml等资料整理。

从表1统计看出，美朝军控外交虽然会谈议题较为单一，但持续时间长、参与人众多，相对利比亚与伊朗等核问题，朝鲜核问题的处理显得更为漫长，这在现代外交史上极其罕见，也是美朝军控外交得以形成的重要基础，不仅凸显了这一问题的重要性和复杂性，而且也成为美朝关系的一个晴雨表。

第二，由于朝鲜经济困难，美国对朝经济补偿与援助问题是美朝军控外交的重要内容。

从20世纪90年代开始，朝鲜便面临严重的自然灾害，这也是朝鲜发展核武的一个重要原因,而朝鲜在谈判中以经济赔偿为谈判条件以减轻自身经济压力，朝鲜的立场是：如果美方要与朝方达成协议，美方应该事先放松经济制裁或者进行经济补偿。

1992年3月6日，美国开始宣布制裁朝鲜涉嫌出口导弹技术以及相关设备的公司，朝鲜对美方的要求是美国必须补偿朝鲜因为停止导弹出口造成的经济损失，美方在1996年1月回应：如果朝鲜在导弹出口问题上取得进展，华盛顿愿意减轻经济制裁[7]。1998年6月16日，朝鲜通过中央通讯社宣布如果能够补偿她的金融损失，平壤将终结导弹技术出口。

从1990年开始，美朝双方还在美国食品援助、能源援助和减轻经济制裁方面展开交涉。从1996年到2002年,美国共向朝鲜提供了191万吨价值6亿多美元左右的食品援助，美国对朝鲜的能源援助主要体现在落实《美朝核框架协议》上。由于朝鲜的立场和应对措施，美国对朝鲜经济援助政策也被称之为“购买和平”模式[8]，但美国通过援助方式的确在某种程度上实现了朝鲜的“大胆买入”倡议：第二次朝核危机发生后,小布什声称,美国对第二次朝核危机的基本立场是“不谈判、不交易”,但受伊拉克战争以及中韩俄等国的制约,美国被迫开始和朝鲜再次进行“交易”性谈判[9]，从而一定程度上实现了朝鲜的目标。

第三，朝鲜曾多次释放合作意愿但没有得到美方及时回应，以致国际社会错失解决朝核问题的良机。

美朝军控外交由于涉及核心利益，双方在长达20余年的历程中展开外交较量，期间朝方也曾释放诚意，但遭到美方忽视。

第一次朝鲜核危机爆发以后，金日成主动邀请与卡特方面会谈[10]XI-XIX，朝鲜方面对美朝会谈也非常重视，特别是1994年7月金日成逝世的消息传到日内瓦，当时美朝双方会谈中断几小时又继续进行。由于能源安全一直是朝鲜关注的一个重点，克林顿1994年在写给金正日的信中答应要利用他的所有能力来与朝鲜签署一个关于援助朝鲜建立轻水反应堆的协议[11]。这也是美朝能够达成核框架协议的一个重要原因，因此美朝核框架协议签署后的11月28日，IAEA就宣布已经确认宁边核设施的建设已经中止而且这些设施没有处于运转状态[7]，这些都表明朝鲜有意愿进行合作，但直到1999年12月15日，朝鲜半岛能源开发组织官员才与韩国电力公司在锦湖建设两个轻水反应堆的问题上签署合同，导致朝鲜方面逐渐失去耐心。

相比之下，美国将制裁不仅看作是手段，而且也是目的，因此没有抓住有利时机解决朝鲜核问题。由于朝鲜自从冷战结束以后就处于比较困难的状态，能源安全是朝鲜一直关注的重点[12]。而美国恰恰在这一问题上没有及时给以回复。1992年1月，虽然朝鲜在加入不扩散核武器条约五年后才签署了IAEA的监督保障协议，但仍可以被视为一大进步，然而美国在3月6日就对朝鲜公司进行了制裁，即使在这种情况下，朝鲜在4月9日依旧批准IAEA的监督保障协议，而且在5月4日向其申报了核材料，但美国仍坚持在6月23日执行对朝鲜的“导弹制裁”。在朝鲜放松立场的情况下，美国没有做出正面反馈，导致朝鲜积极举动不断被忽视。

在克林顿时期，美朝军控外交最为密集，甚至有解决朝核问题的可能，而且即使是在小布什时期，朝鲜也曾表示放弃核武：2003年4月23-25日，朝鲜第一次承认拥有核武器，并表示在获得相当可观回报的情况下，愿意放弃所有核项目。但小布什政府缺乏灵活性，尤其是拉姆斯菲尔德将朝鲜、伊拉克和伊朗称之为“邪恶轴心”而且暗示美国可能会采取先发制人的军事打击来防止这些国家取得核武器[13]。

美国学者伊里奇认为，对于朝鲜半岛的事态发展，“美国只能怪自己”。美国的立场是将朝鲜必须大幅“去核化”作为谈判的先决条件，换言之，必须提前达到美国的最终目的，而朝鲜得到的所有回报仅是美国承诺展开谈判，这种单边主义的做法已扼杀任何外交解决方案的可能性[14]。

第四，美国和国际组织依赖国家技术手段研判朝鲜核进展，导致对朝鲜核研发知之甚少。

美国从20世纪60年代就开始监视朝鲜核设施，由于美国对朝鲜情报活动处于不顺利的状态，所以对朝鲜的核能力和意图需要核实。朝核问题爆发后,由于朝鲜国情与美朝关系现状，加之联合国特委会在伊拉克危机中的实际表现，美国已不可能通过国际组织获取有关朝鲜核研发的人力情报，因此在美朝军控外交过程中，美国及国际组织主要是通过国家技术手段辅之以历史积累的资料判断朝鲜核武器研发的进度。

克林顿和小布什时期，朝核设施尚有IAEA工作人员监控，并且安装了监控设备，但由于朝鲜与IAEA的分歧，朝鲜强行拆除监控设施并驱逐IAEA的核查人员，因此在奥巴马时期则无人知晓朝核项目的进展。朝鲜进行过4次核试验，3次发生在奥巴马总统任期之内，朝鲜还进行了多次卫星发射和短、中程导弹试射，这尽管有武器研制规律的作用，也与奥巴马政府无所作为有关，也是美国及国际组织缺乏人力情报的负面效应。

对于IAEA来说，在1993年6月以后的9个月内，IAEA在朝鲜没有进行连续性的监督活动，当时IAEA总干事布利克斯在1993年12月表示IAEA对朝鲜的保障监督措施已无法判断朝鲜是否将核材料转用于武器目的，虽然自1994年11月起，IAEA就恢复监督朝鲜核活动的冻结情况，朝鲜也允许IAEA进行正常工作，特别是对未冻结核设施进行视察，但仍不允许视察核燃料的后处理厂，也不允许IAEA对燃料棒进行放射性取样测量，结果在1997年，IAEA与朝鲜举行了多次会谈力图弄清朝鲜的核发展史，但收效甚微。

第五，美国和国际组织的制裁无法对朝鲜形成有效制约，反而进一步刺激了朝鲜加快自己的核计划。

在美朝军控外交过程中，美国、联合国与IAEA等都积极参与，美国为了达到目的对朝鲜实施了一系列制裁,但都没有产生良好的效果，有时甚至产生了反作用，进一步刺激朝鲜。

对待朝鲜核计划，美国的态度是一方面同朝鲜进行谈判，另一方面对朝鲜的企业实体和个人实施制裁，同时督促国际社会形成对朝鲜的高压态势。从1992年开始，美国对朝鲜的一些公司实行制裁和禁运，并且对一些金融机构进行制裁，2005年9月，美国财政部认为朝鲜利用澳门汇业银行账户洗钱和制造假钞，下令金融机构中断与汇业银行商业往来，随后，该银行中止与朝鲜的业务，并冻结朝鲜2400万美元资金，但没有从根本上解决问题。

此外，美国推动国际社会尤其是联合国安理会对朝鲜展开制裁。联合国安理会从1993年到2016年之间通过了14次对朝决议。联合国安理会对朝决议主要围绕核不扩散、导弹发射以及制裁等，也得到了成员国的支持，但由于成员国之间国家利益并不重合，因此在一些关键问题上存在分歧，分歧集中在制裁会损害朝鲜民众的健康与人权，而且美国国内也有人对制裁可能引发的后果持同样的看法[15]。尤其是联合国五大常任理事国的观点特别重要，俄罗斯副外长根纳季·加季洛夫2013年2月19日表示，俄支持通过联合国安理会对朝鲜实施新制裁措施，俄方原则上同意对朝追加制裁，但新措施只应针对核不扩散领域和朝鲜的火箭发射。由于这些原因，当年2月26日，针对朝鲜进行第三次核试验的联合国安理会制裁决议草案谈判连续三周都没有通过决议，充分反映了这一问题的复杂性。

针对美国以及国际组织的制裁和禁运，朝鲜的反应是一方面与之针锋相对：谴责联合国与美国的制裁是与朝鲜敌对，是战争行为，谴责联合国决议是由美国在幕后主导通过的，其他成员国只是像木偶一样举手表决，安理会“已沦为不能指望有所作为的国际组织”[16]。朝鲜甚至声称，一旦联合国制裁生效，朝鲜就要把韩国变成一片火海等[10]XI-XIX；另一方面仍然利用联合国制裁的各种漏洞来突破封锁。

而IAEA对朝军控外交主要是技术层面，朝鲜和IAEA存在的主要分歧在于核查。朝鲜担心国际组织通过核查获得朝鲜关于核武备的情报，威胁国家安全，但核查也是国际组织了解朝鲜核计划进展的一个重要依据，也是朝鲜的国际义务，双方就此产生严重分歧，第一次核危机就是因核查产生。美国和国际组织对朝鲜制裁和禁运的作用是有限的，不仅没有促使朝鲜放弃核计划，反而刺激朝鲜采取更为极端的政策，充分利用各国在朝鲜问题上的不同立场实施各个击破。

三、 结 语

冷战结束以后，以美国为首的西方国家以防控大规模杀伤性武器扩散为己任，对潜在的核门槛国家进行了各种形式的外交斗争，美朝军控外交正是在这种背景下产生。

美朝军控外交的重要结果就是促成了朝鲜模式的形成。冷战结束以后，国际社会在不扩散问题上形成了利比亚模式(南非模式)、伊朗模式和朝鲜模式，在三种模式中，利比亚模式(南非模式)是主动弃核，伊朗模式是灵活弃核，而朝鲜模式是坚决拥核。

朝鲜模式的形成有极其复杂的内外部因素。就内部因素而言，冷战结束后，朝鲜内部面临各种困难，因此加快了核武研发。克林顿政府官员就相信朝鲜认为研发核武器和弹道导弹是生存以及维护他们政权的唯一道路[17]。从外部因素讲，在朝鲜进行核准备的时期，正是美国处于伊拉克战争与阿富汗战争时期，对朝鲜只能威逼利诱，虽然有动武计划，但投鼠忌器，而奥巴马政府则急于从伊拉克和阿富汗脱身，对朝鲜核问题无暇他顾，对朝鲜实施“战略忍耐”政策，导致朝鲜抓住有利时机，不断进行火箭与核武器试验，成为事实上的核国家。

在朝鲜模式形成过程中，朝鲜能够充分利用美国及国际社会对核与导弹问题的关注，实行跷跷板政策，不断制造热点，达到声东击西、相互掩护之目的，最终实现战略目标。

美朝军控外交反映了冷战结束后国际军备控制面临的新挑战，美朝围绕朝鲜拥核和弃核以及导弹问题展开会谈。从美国方面讲，虽然从老布什政府开始，美国对朝鲜核问题就一直予以关注并采取措施应对，但没有更有效的办法，而且鉴于美国在核扩散领域的双重标准，也降低了在朝鲜核问题上的说服力。就朝鲜而言，20世纪90年代发生的一系列事件都促使朝鲜在外交上采取更加激进的方式，而伊拉克和利比亚的遭遇不仅没有让朝鲜收手，反而坚定了朝鲜的立场。

朝鲜与美国乃至国际社会在核问题上的较量，总体上能够抓住东北亚利益相关者的关注所在，在大国之间游刃有余从而维护了朝鲜的国家利益，这不仅仅显示了朝鲜外交的日渐成熟，而且折射出美朝军控外交的复杂性，也开启了冷战后新的外交模式。