特色小镇和小城镇建设问题与对策研究

李政来

摘 要：特色小镇与小城镇建设是落实国家新型城镇化高质量发展和乡村振兴的重要结合点，通过系统分析当前特色小镇和小城镇规划建设过程中存在的问题，提出国土空间规划和治理体系下，特色小镇和小城镇规划建设的对策，为特色小镇的建设和发展提供有力支撑与可操作性建议。

关键词：特色小镇;小城镇;建设问题;空间规划;对策

特色小镇和特色小城镇是我们国家新型城镇化与乡村振兴的重要结合点，是实现特色产业和生活生态空间融合的创新平台，是促进社会经济高质量发展的重要抓手。特色小镇已经成为我国各个地区推动城镇化的重要手段，近年来也涌现出一大批特色鲜明、富有活力的特色小镇和小城镇。但在实际规划建设过程中，也出现了概念不清、定位不准、质量不高、急于求成等现实问题，从当前国土空间规划和治理体系的要求出发，提出特色小镇发展对策。

一、特色小镇和小城镇规划建设存在的问题

（一）城镇发展重速度轻质量

据国家发展改革委统计，在省级层面上，2018年全国有10个省（区、市）提出拟在未来3-5年建设100个特色小镇和小城镇。特色小镇的建设跟风发展，攀比成风。部分地区忽略当地实际情况，只管盲目发展，追求建设速度。部分产业小镇、旅游小镇未经充分论证就草率实施，急于求成，最终造成资源的破坏和浪费。部分小镇建设过程中存在用地粗放不集约，大量土地批而未供、供而不用，城镇建设和发展重增量扩张轻存量改造，不重视城镇内部资源的内生挖潜，脱离实际另辟新区，造成了国土空间资源的浪费，甚至占用了生态和农业生产空间，对自然资源环境造成了破坏。

（二）城镇规划重概念轻实施

特色小镇和小城镇规划建设过程中，都普遍注重前期规划的编制和研究，但存在着规划编制质量不均衡，部分规划成果粗糙，规划元素生搬硬套的现象，甚至策划一些地区的规划，存在不切实际的概念炒作，对小镇人口规模、建设用地规模、环境综合整治和产业布局等核心内容缺乏统筹规划和科学预测，甚至规划的规划强制性内容缺失，规划未能真正解决小镇发展建设过程中出现的空间和产业问题，对小镇未来土地使用、产业发展、空间约束等指导作用不强。规划好看而不好用，成果丰满而不现实，规划成果无法指导实施的现象时有发生。

（三）城镇建设重规模轻特色

特色是特色小镇和小城镇发展的核心，但在实际建设过程中，过多的追求整体发展和项目建设的速度和规模，忽视了小镇特色的打造。特色小镇和小城镇的特色一般在于产业特色和文化特色。产业特色是基于小镇的传统资源优势、地理优势、人文优势等多方面的独特资源形成的经济特色。文化特色是基于当地的文化特色、民族特色、传统特色而形成的具有魅力和吸引力的文化因素，它是特色小镇的核心和灵魂。部分城镇由于缺乏因地制宜的空间规划，出现拆除古村落、古建筑、古树群等人文历史遗产资源而建设的现象，导致了城镇传统文化风貌和特色的消失。

（四）城镇风貌重形象轻内涵

现代化的城镇建设和模式化的造城运动，使得部分特色小镇和小城镇的在风貌塑造过程中逐步失去了原有地域文化的内涵，为了追求城镇新格局，大广场、大马路、大轴线的广泛使用，使得小城镇的尺度和内涵发生了变化，城镇亲民感、归属感、地域感逐步消失，原有的风貌也逐步淡化。城镇建设过程中，应注重城镇尺度和文化内涵的延续，应尊重原有的城镇格局和肌理，注重原有的建筑材料、建筑色彩等要素在城镇建筑、道路和景观设计建设过程中的应用和延续，应注重人的感受，让城镇空间回归为人的空间，建设富有人文气息、宜居宜人的城镇空间尺度。

二、 小城镇规划建设问题根源分析

（一）小城镇的城乡过渡地位，导致市场竞争力不足

我国城镇发展普遍存在着“强城弱镇、强镇弱乡”的不均衡、不平衡现象，在市场经济体制下，小城镇处于城市与乡村的过渡地带，城镇服务水平弱于城市，乡村自然资源条件不如村落，使得小城镇在建设和发展过程中面临着城市和乡村的双重竞争，对公共服务水平要求高的项目，多选址在城市或近郊，对自然山水、人文条件高的项目多选址在乡村，小城镇为了争取项目落地，在推动建设项目实施过程中，忽略了对城镇质量、城镇特色、城镇格局的坚守，出现了发展过程中不可避免的问题。

（二）特色小镇与小城镇规划建设管理力量不足

小城镇发展和乡村振兴离不开科学合理的规划，城乡规划管理人才是发展特色小镇和小城镇的关键因素，科学规划和管理人才缺失，是当前乡镇建设中存在的共性问题。曾经诸多的城镇和乡村规划大多是采用城市的发展理念和设计手段，在建设实施中出现了诸多尺度不宜、城镇原有格局和传统文化被破坏的问题。我国成都等地建立了乡村规划师制度，进而解决了规划建设人才匮乏、标准缺失、脱离鄉情等突出问题，逐步探索了乡村规划师制度，当前国土空间规划体系背景下，对城乡规划人才提出了更高的要求，除了城镇空间外，更需要关注于山水林田湖草，关注农业生产、生态修复等生态环境问题。

三、特色小镇与小城镇规划建设对策研究

（一）因地制宜，科学制定特色小镇的发展方向

针对全国各地区发展不平衡、不充分的现象，在小镇和小城镇建设中应该要按客观规律制定发展方针，科学把握先进地区成功经验，合理借鉴，学会因地制宜的“照镜子”，避免简单的照搬照抄。立足本地区基础条件，进一步有效整合产业、人才、技术、资金等发展要素，坚持绿色、生态、环保、可持续的发展理念，在产业发展上，要以优势主导产业为依托，积极培育战略型新兴产业，集聚高端产业，实现产业升级和经济转型，在生产方式上，要推行实施绿色减量化生产模式，贯彻落实生态优先的绿色发展理念，大力发展生态旅游、生态农业等绿色发展模式，在生活方式上，要进一步提高小城镇的公共服务水平，逐步转变生活方式，改善人居环境，创造小城镇良好的居住、产业发展空间。

（二）生态优先，全力提升特色小镇的创业环境

充分发挥特色小镇 “特而小”的空间特征，坚持特色发展和高质量发展，当前大城市普遍存在雾霾、内涝、水体污染、交通拥堵等城市病。特色小镇和小城镇建设应坚持绿色发展理念，而是尊重本地自然环境与生态要素，全面摒弃传统大城市发展模式，培育绿色、健康、宜居、舒朗的小城镇空间环境。以良好的生态自然为发展基底，秉承“天人合一、绿色发展”的理念，创造一种既不同于城市空间，又不同于乡村空间的尺度适宜、环境优美、风格独特的城镇生活空间 。坚持“绿水青山就是金山银山”的发展思想，采用绿色建筑、绿色交通、绿色社区、智慧共享等新技术、新理念 ，慎挖山、不填湖、少砍树，保护和利用山水田园格局，综合考虑地形地貌、河湖水系、自然生态、地质灾害防御、重大设施廊道控制、空间布局演进特征等因素，确定小镇理想空间结构和形态。要努力实现特色产业和环境保护双赢，对小镇进行生态环境修复，加强环保基础设施建设，要加大环保基础设施建设力度，并区分不同类型特色小镇的空间特征和空间格局需求。

（三） 空间划定，全面建立特色小镇空间体系

逐步建立国土空间治理体系意识，在全市、全县一张蓝图下，做好双评价工作，合理划定城镇增长边界和生态、农业边界。结合产业发展需要，合理优化城镇用地结构和布局，严格控制房地产开发用地比例，合理安排产业用地的供应时序和开发节奏，坚持先发展产业，再建配套设居住和商业服务设施，避免在产业支撑不足的情况下，大量进行房地产开发。合理确定城镇土地使用计划，严格执行土地出让规定，慎重利用城镇土地。将特色

小镇建设全面纳入市县级国土空间总体规划，实现全市、全县空间治理的一张蓝图，统筹布局重大基础设施、重大产业项目，保护好生态空间、基本农田和农业、林业生产空间，合理划定生产、生活、生态空间。特色小镇作为城镇化发展的先发地区，应优先做好该项工作，在国土空间总体规划指引下，做好国土空间的详细规划，指导城镇科学发展。

（四）厘清主体，多维度助力特色小鎮全面发展

正确处理政府与市场的关系，特色小镇和小城镇作为新型城镇化的重要支点，在实施建设过程中，政府是特色小镇和小城镇发展的最主要推动者和引导者，具有营造制度环境、提供设施服务等主导作用。从宏观管控上来看，政府应重点完成小镇的全面统筹规划、加强对产业发展引导、土地使用管控、空间格局建立和基础设施配套的工作，完成市政基础设施和公共服务设施的配套，完成公园、绿地、水系等自然生态环境的治理和改造，营造具备生态基底的小镇生产、生活空间。市场重点参与项目建设与资本投入，助力产业发展。通过政府的正确引导，积极响应国家的融资鼓励政策，扶持企业开展包括集聚城镇资源的基础设施建设和特色产业发展配套设施建设的政策性贷款，营造良好的营商环境。在特色小镇和小城镇建设过程中，充分发挥市场企业和社会经济的参与作用，坚持市场化运作，企业可以从基础建设、项目经营、地产收益、政策性资金等方向上获取收益，也可以基于 PPP项目模式下支撑参与小镇的建设与运营。坚持政府主导的公益性投入，坚持市场主导的竞争性投入，坚持多维度下的综合发展，助力小镇的全面发展。

（五）尊重规律，科学制定特色小镇的建设时序

特色小镇和小城镇的形成和发展是区域产业集聚状态下自然发展的结果，特色小镇和小城镇的建设应尊重社会经济、城镇化和市场经济规律。特色小镇和小城镇是历史文化积淀的产物，也是社会经济和城市化发展到一定阶段的产物，是社会经济和文化积累沉淀到一定水平后自然形成的。特色小镇和小城镇的建设不能盲目追求数量和政绩，而应该根据当地独特的文化和地理环境，挖掘特色产业优势，注重产业特色的打造，全力做好产业选择、生态构建、品牌培育几项工作，侧重特色小镇和小城镇的运营和管理，优先做好小镇的空间格局和生态基底，同步开展培育特色产业，逐步优化完善小镇居住、商业等基础设施配套，最终形成生态优良、产业集聚、特色突出、配套完善的特色小镇。

四、结语

随着国土空间规划工作的深入推进，逐步将特色小镇和小城镇的发展纳入到国土空间规划体系，科学划定小镇的发展边界，严格控制城镇建设用地规模，逐步优化城镇空间布局，避免以发展特色小镇的名义盲目扩张和占用生态空间、农业空间，甚至触碰基本农田红线和生态保护红线。逐步建立正确的小镇发展理念，完善小镇人才机制，巩固特色小镇和小城镇在城镇化建设中的地位，避免城镇发展过程中的问题，转变城镇发展理念，保证特色小镇和小城镇的发展活力，实现特色小镇的可持续发展。

参考文献：

[1]阮晓东.特色小镇：立足产业，“严”字当头 [J]. 新经济导刊 ，2018（4）：72-76.

[2] 李学锋 . 特色小镇建设 ： 回归本质理顺机制 [J]. 城市 ，2017（10）：20-24.