环境共治视阈下政府、企业与公众的利益冲突问题研究

张敬 杨冬 陈静

摘要：共享绿色价值理念，通过利益冲突协调实现政府、企业与公众之间的利益制衡，对环境治理具有重要的理论与现实意义。本文在剖析环境治理低效的成因基础上，明确了政府、企业与公众的角色定位与利益博弈，并提出将政府、企业与公众的策略行为纳入环境共治研究框架，从宏观文化、政策引导、绩效激励、联合制裁等方面建构利益协调机制的建议。

Abstract： Sharing the concept of green value， achieving the balance of interests between the government， enterprises and the public through the coordination of interest conflicts have important theoretical and practical significance for environmental governance. Based on the analysis of the causes of environmental governance inefficiency， this paper clarifies the role orientation and interest game among government， enterprises and the public， and proposes to incorporate their strategic behaviors into the environmental co-governance research framework. Base on that，the paper constructs interest coordination mechanism from the aspects of macro culture， policy guidance， performance incentives， and joint sanctions.

关键词：环境共治;角色定位;利益冲突;利益协调

Key words： environmental co-governance;role orientation;conflict of interest;interest coordination

中图分类号：F205                                        文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）26-0290-03

0  引言

《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业与公众共治的环境治理体系”，意味着我国的环境治理体系正在由政府单维的管制模式向多元主体共治的模式进行转变（夏光，2016;秦天宝和段帷帷，2016）。然而，我国正处于环境承载能力由宽松到紧迫的特殊转型时期，政府、企业与公众对生态环境存在不同的利益诉求，环境共治势必对既有权力结构、利益关系格局构成挑战，甚至加剧多元治理主体之间的利益冲突。因此，共享绿色价值理念，通过利益冲突协调实现政府、企业与公众之间的利益制衡，形成共同参与、良性互动的环境“善治”新格局，具有重要的理论价值与现实意义。

1  环境共治的研究现状分析

生态环境属于“公共池”资源，环境治理工作也属于公共管理性事务。面对社会公共管理失效的危机，外国学者提出了一种新的治理理念，想在公共范畴内形成由“统治阶段”到“共同治理階段”的转变。治理是协调不同利益冲突并采取集体行动的持续过程，其内在特征是由政府组织以及公民社会对公共性的事务所进行的协同管理（公民社会指非政府官方组织、自愿性社团、利益性组合团体等不属于官方的民间组织）。然而，由于多元治理主体对原定目标是否有效发生争议，治理主体之间产生利益冲突且难以突破利益障碍，导致治理失效。针对如何处理环境污染治理效果不理想的情况，学者们提出“善治”观点，善治是以公共利益最大化为目标，强调效率、法治、责任的公共管理与政策体系，要求管理部门充分发挥自身作用，协调政府组织与公民社会之间以及公民内部之间存在的利益冲突，从而使社会秩序和权威被公众自觉认可和服从。

我国环境危机是由制度、组织和文化等不同方面因素共同作用造成的积弊，呈现出特殊的“中国路径”，环境保护状况滞后于经济发展的步伐从而导致环境治理工作成为生态文明建设的桎梏和关键难点。我国有关环境治理问题的学术研究内容起始于20世纪80年代，学者们分别从管理学、经济学等不同学科对环境治理的群体事件、责任延伸、资源节约、生态补偿、税收政策、环境公正、法律制度等问题进行了全方位研究，为政府部门、企业与公众环境共同治理研究奠定了重要基础。其中，针对环境污染治理工作效率低下的成因解释是环境治理研究任务的重点。

国内学者从市场配置、政府调控和社会参与三个视角解释环境治理低效问题。一是市场失灵。环境污染是负外部性行为，环境治理是正外部性行为，其成本或收益无法反应在市场价格中。市场发育不完善、产权界定模糊是环境治理市场失灵的内因，生态环境的非营利性、非竞争性、非排他性是环境治理市场失灵的外因。二是政府失灵。经济目标为导向的压力型体制、环境规制部门职能相互混杂以及环境污染治理问题外部性等原因导致中央政府与地方政府的目标产生冲突、地方政府发展经济与环境治理的利益冲突，从而产生地方政府对中央政府制定的政策“阳奉阴违”，“环境保护”异化为“污染保护”的政企合谋等问题。三是社会失灵。社会公众参与环境治理可以平衡企业一味追逐利益的行为和地方政府以及官员的“政绩偏好”对生态的影响。然而，社会公众监管参与度低、新闻媒体监督功能不完善、环保NGO的环境治理作用发挥不足、环境信息公开机制不健全等原因导致社会失灵。政府失灵、市场失灵与社会失灵是对环境治理问题进行的不同侧面研究，相关研究深化了对环境共治复杂性与不确定性的认识，推动了我国环境共治的社会实践。

2  政府、企业与公众的角色定位与利益博弈

环境共治的过程中政府部门、企业与社会公众分别具有不同的角色定位。在政治集权和经济分权的制度环境下，中央政府代表全体人民的公众利益，负责环境保护政策的制定，此外，中央政府制定的政策需要委托地方的行政部门来执行，并且监督企业的污染排放行为。企业作为环境治理的责任主体，可以采用清洁技术或污染技术，兼具资源利用、环境破坏与环境保护等多重身份，是环境治理的被监管者。社会公民遭受环境污染的直接影响，对于生态环境的保护有极大的愿景，是环境整治情况的监督者。鉴于不同的角色定位，大多数学者采用博弈分析方法研究不同利益冲突条件下的最优决策，包括不同角度的利益博弈对比分析。可见，环境共治体系是政府、企业与公众之间利益关系集合而成的整体利益网络，以政府、企业与公众单一主体及其二元关系为分析单元研究环境共治视阈下的利益冲突与协调问题，忽视了生态环境共治的全局利益制衡原则，容易导致环境污染治理工作再次陷入“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化管理模式。

以制度完善、市场稳定的西方国家为背景建立的治理理论，为我国建立健全政府、企业与公众共治的环境治理体系提供了理论指导。面对西方国家与中国情境之间“市场攫取—政府行为”的环境问题根源差异、“社会主体—政府主体”的环境治理主体上存在的差异、“主动进取—被动回应”的环境抗议行为方面的差异，现有理论存在解释力不足的问题。

3  政府、企业与公众的利益协调机制

环境共治工作需要得到各方资源的扶持，同时对各种利益团体进行协调。需要以政府为主导，企业利益集团进行配合，以及人民群众的监督和支持工作才能够在生态治理方面取得良好的效果。

3.1 以政府部门为主导的强制机制

环境污染防治工作的有效展开需要巨大的人力、物资、财政保障，只有政府部门有足够强大的力量来展开引导治理事务。因此需要建立政府部门为主导，企业与公众进行配合的利益协调机制，通过政府强有力的手段来进行协调。政府可以通过制定强制性的法律法规来约束企业控制污染排放量，可以通过制定环境污染税，碳排放交易政策等规定来引导企业建立污染防治管理体系、提高环境规制的可执行性。同时加大惩罚力度，对于违反规定的企业实施严厉的处罚措施，采用强制性的规章制度来约束企业。制定好规章制度后还要保障这些政策的落实，这就需要建立监督机制，可以通过对企业进行定期和突击检查，来检查企业对于政策的执行情况。调整改善现存的环境规制，制定独立有效的环境规制体制，是推动经济顺利转型的重要方法。

3.2 合理的绩效评价机制

在地方政府和官员的绩效考核评价中经济发展是十分重要的指标，基于政绩考核压力和官员自身的晋升竞争，一些地方政府为了扩大经济增长，放宽了对企业污染排放要求的限制，使得中央政府制定的政策落实不到实处。这种传统的以GDP作为衡量政府政绩的考核方式忽视了地方企业的生产运作对周遭环境的影响，破坏了环境价值。因此，协调政府、企业与公众之间的利益平衡，落实环境保护政策需要改革绩效考核机制，转变单纯的以GDP作为衡量政绩好坏的标准，引入环境保护指标到当地政府的评价考核体系中，增强考核指标约束能力，推进征收环境污染税、污染物排放交易政策，以此来激励和鼓励地方政府推动清洁产业的发展，贯彻落实可持续生产战略。合理的考核机制更能调动地方政府的积极性，当环保效果作为政绩评价的一部分，会使很多地方官员更加乐于去实施这方面的政策。

3.3 市场调节机制

基于企业“逐利”的特点，以及当地政府出于对自身绩效的考量和经济方面的诱惑，企业为了获得更加宽松的环境规制政策可能会向当地政府给予一定的经济贿赂，容易形成企业与当地政府合谋的现象。因此，必须坚持推进市场化改革，界定好政府与市场的边界，由市场发挥其在经济发展中的主导地位，减轻地方政府的影响。通过市场机制的完善来激励环境保护政策的落实，降低政府对企业污染排放控制政策的干预程度。

3.4 企业激励机制及社会公众监督机制

单纯依靠政府部门的规章制度，而没有企业利益集团的积极配合，生态环境治理工作难以取得真正的改善。应当鼓励企业主动参与到污染防治工作中来，完善激励机制，政府可以通过给予企业一定的奖励，促使企业能够自觉降低污染排放量，遵守环境规制。

由于中央政府和地方政府存在信息不对称现象，不能保证政策的落实情况，需要强化监督机制，通过第三方监督，加强中央对地方的监管力度，降低地方政府部门与企业合谋从而放宽环境保护规制的现象。在制度方面完善公民的参与保障机制，对环境规制中的相关环节、信息进行及时准确的公开，在项目的引进和审批过程中要保障公民的有效参与。

3.5 社会文化环境与期望机制

随着互联网的普及，第三方媒体对环境保护工作起到了很大的监管作用。社会经济的飞速发展和人民物质生活水平的提高，使得民众的环保观念不断增强，對自身居住的环境状况也有了新的要求，同时对政府和企业的环保政策落实情况也起到了很好的监管作用。因此创造良好的社会文化氛围是构建利益协调机制的重要保障。

3.6 建立生态环境共治联防机制

环境问题的复杂性和整体性使得其往往需要区域间联合治理，共同遵守生态环境联防机制，约束地方政府之间互相推脱和“搭便车”的现象。地方政府与政府之间可以根据各地区的经济发展状况以及对环境治理的投入情况，建立共同的利益分享和补偿机制来平衡和协调不同地区所承担的损失。按照市场标准科学的计算补偿额度，降低区域间在环境治理投入方面的矛盾，可以有效减少地方政府对污染防治工作的不作为现象。通过政策制定来保护污染治理投资者的权益，以此来吸引更多的投资者，利用补偿机制使环保受益者支付相应的费用来补偿环境治理者，也会对环境受益者起到一个刺激作用，促进双方都将污染防治工作纳入自己的考虑范围，以此来平衡协调污染防治的投资者和受益者这二者之间的关系。我国现行的仍是多层级的分权管理模式，各行政机构的权利划分是政策落实的关键因素，应合理规划各部门的职权，分级管理与区域环境治理之间要统一管理，避免矛盾和分歧。可以通过建立垂直管理的环境监测系统，以此来有效保证环境信息传递的真实性和有效性，使上级能够更清楚的认识到政策的落实程度。不同地区在环境监管中应实行相同的监测标准，保障环保治理过程中的公平性。加快制定跨区域交叉执法的规章制度，统筹跨区域污染联防控制工作。

4  结语

环境治理的负外部性为环境共治带来了诸多不确定，环境共治兼具帕累托改进和卡尔多改进的双重特征，将政府、企业与公众的策略行为纳入国家战略、政策体系、政府管理体制和社会关系等复杂系统中进行研究，有助于深化集体行动形成机理认识，为相关制度创新和改革实践提供指导。将政府、企业与公众的整体利益网络作为环境共治研究对象，建构环境共治规律认识的全局视角，有助于加快国家现代环保治理体系的完善，促进和谐社会的发展。

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