基本公共服务均等化：理论分析、制度症结与实现路径

贺冠勇 唐怡妮

摘 要：基本公共服务均等化这一概念首次于2005年提出，基本公共服务均等化作为公共财政的一项基本目标，基本公共服务的非排他性与非竞争性决定了其供给责任在于政府。本文就基本公共服务均等化问题，从理论上进行了概念廓清;结合我国现实情况，分析基本公共服务均等化这一目标实现的制度症结;并展开对基本公共服务均等化的实现路径的深层次思考，在此基础上，为进一步协调好政府间的财政关系，促进基本公共服务的均等化目标的实现，提出了财政体制改革方向的建议。

关键词：基本公共服务均等化;财政体制;政府间财政关系;事权与支出责任;财政转移支付

一、基本公共服务均等化的理论认识

对于基本公共服务均等化，首先应清楚地界定好基本公共服务的范围，即何为基本公共服务，又包括哪些方面。当然这也会涉及到政府与市场的边界的划分，即国家产权规模的界定，也即政府职能范围的确定。公共服务包括基本公共服务与非基本公共服务，在这一点上，基本公共服务与公共服务是不可混淆的。其次，应清晰地区分好“均等”与“平均”，均等化并不是平均化，两者是不同的概念。均等化概念将城乡差别、地区差别、人群差别等问题考虑在内，旨在提高分配的公平性，满足社会公众对公共产品和公共服务的最基本需要，实现机会平等，属于人均平等的相对概念。而平均化概念允许各类差别的存在，强调所有公民享受到完全一致的基本公共服务，属于总体平等的绝对概念。最后，应尽可能准确地设定一个“均等化标准”。这个标准需要综合考虑影响基本公共服务供给的各项因素，考虑地区、城乡和群体等的差别，通过建立均等化指标来量化分析，为实现基本公共服务均等化的实现提供依据。

二、基本公共服务非均等的制度症结

（一）政府间基本公共服务事权划分非法定

基本公共服务均等化建设和政府间财政事权与支出责任划分之间相关联。自1994年分税制改革以来，财政分权体制一直存在事权与财权不匹配问题;而且，我国政府间事权划分的立法空白，为上一级政府将事权层层下移提供了操作空间;同时，由于财权的上移，影响了地方政府的财政收入结构。从而地方政府尤其是县级政府财力陷入财政收支矛盾，不足以为基本公共服务的供给提供充足财力保障。另外，尽管中央和地方对共同事权和支出责任进行了划分，进一步地，各省据此制定省以下共同事权与支出责任的划分方案，但大都以“决定”、“指导意见”等文件形式出台的。可见，其划分方案仍然缺乏科学性和客观性，没有相应的法律文件来约束和保障。

（二）政府间基本公共服务事权与支出责任划分不合理

目前，我国仍处于经济转型阶段。市场与政府的边界难免出现划分不清的问题，从而导致政府职能的缺失与失灵。尽管学界有日益完善的理论原则指导政府间事权的划分，但划分视角大都为城乡基本公共服务均等化或区域基本公共服务均等化，不难看出政府间事权划分视角单一，并未全面地认识基本公共服务均等化的实质内涵。因而，现有的政府间基本公共服务事权与支出责任划分既对国家系统内部产权界定的边际费用与边际收益并不相等，也未意识到基本公共服务作为公共产品时本质属性的阶段性特征，以及基本公共服务事权划分视角的单一性使得其事权与支出责任划分未实现基本公共服务均等化的目标和状态。

（三）政府间转移支付制度不完善

就政府间纵向转移支付来说，一方面，地方政府在事后隐匿行动。地方政府具有“理性经济人”特征，其会为了提升政绩而偏好于将地方财力以及转移支付资金更多地用于供给硬公共物品，而忽视教育、医疗等软公共物品的供给，不仅导致央地政府间公共物品供给偏好的不一致，而且也造成地方公共物品的供给结构失衡;另一方面，财政转移支付的测算公式仍不完善。尽管采用标准收支完善了“因素法”对转移支付额的测算，但是仍然存在不足。再一方面，转移支付制度没有建立动态最优化的设计和法律制度的建设，无法为政府间的转移支付提供法治保障，更无法规范地方各级政府的博弈行为。就政府间横向转移支付来说，理论上应比纵向转移支付更具有效率，实现横向政府间的对口支援，但是由于其考虑因素较多且模式罕见，我国还没有形成专门的制度，政府间转移支付主要是以自上而下的纵向转移支付模式存在。

三、基本公共服务均等化的实现路径

（一）以法律手段保障基本公共服务事权的清晰划分

从分税制实施到现在，财权与事权一直存在不匹配问题：财权的不断上移，事权的不断下移。而且，各级政府间的事权范围不具备稳定性，事权在省级政府、市级政府与县级政府之间被逐级下放。于是，财力最薄弱的县级政府承担了过多的事權责任，以至于县级政府的财政收支矛盾愈发尖锐，进一步催生县级政府对来自上一级政府财政转移支付的迫切需求，但事实上转移支付并没有实现有限财政资金的帕累托最优配置。其实，从政府间事权的划分到地方政府财政收支矛盾再到转移支付的划拨都是政府间财政关系的调整过程，而这个调整过程中的效率损失应该归咎于法律制度在政府间事权划分方面的缺失。所以，事权划分问题需要相关法律制度、法律规范、法律体系加以确定和保障，避免政府间事权变动的主观性、随意性。

（二）科学划分政府间基本公共服务事权与明确其支出责任

对于各级政府来说，尤其是省及省以下各级政府，明确划分财政事权与支出责任不仅是处理政府间财政关系的核心，更是保证基本公共服务均等化建设权责清晰的关键。因此，政府间基本公共服务事权与支出责任的划分思路必须科学、明晰。政府间基本公共服务事权划分方面应做到：首先，从理论上明确各级政府的职能范围;其次，将事权划分原则分为两个层次来对政府间基本公共服务事权进行界定，即先根据受益范围和外部性进行划分，并在此基础上根据信息复杂性和激励相容原则进行再划分，以保证基本公共服务的供给效率。政府间基本公共服务支出责任划分方面应做到：首先，测算各地区基本公共服务的均等化成本;其次，在各级政府事权合理划分的基础上，根据基本公共服务均等化成本差异情况将各地区进行分档，相对应地确定各级政府的支出比例。

（三）完善财政转移支付

财政转移支付制度作为协调财权与事权不匹配的政府间财政关系的机制，在基本公共服务供给及均等化实现过程中都起到不可或缺的作用。考虑到转移支付中的政府间博弈问题，合理的完善措施应遵循：第一，测算标准的改进。计算转移支付时的标准支出应将基本公共服务的供给成本及其水平综合考虑，得出基本公共服务均等化成本的差异系数，完善标准支出的测算;除此之外，将地方政府的财政努力程度量化为差异系数，构成转移支付测算的内容。第二，转移支付相关法律制度的构建。通过建立健全财政转移支付的法律体系建设保障政府间转移支付的规范性。

参考文献：

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[4]刘豫.中央与地方政府间财政转移支付制度改革—基于信息不对称的博弈模型分析[J].中国流通经济.2012（3）：60-64.

作者简介：

贺冠勇（1995—），男，汉族，山西省临汾市人，山西财经大学财政与公共经济学院财政学专业2018级硕士研究生，研究方向：财政理论与政策.

唐怡妮（1999-）女，汉族，山西省临汾市人，山西财经大学财政与公共经济学院税收学专业2017级本科生.