完善行政公益诉讼调查核实权运行的构想和建议

邵旻

自党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度以来，公益诉讼作为检察机关一项全新职能和重点工作，从无到有，从试点探索再到立法推广，在保护国家利益和社会公共利益、促进行政法治等方面取得了良好成效，但也逐渐反映出检察公益诉讼立法与司法办案实践之间的强大张力，制约了公益诉讼制度尤其是行政公益诉讼制度作用的发挥，亟待纾解和完善。笔者长期履职于基层检察院民事行政检察办案部门，希望结合办理行政公益诉讼案件的实践经历，提出健全完善行政公益诉讼调查核实权制度的设想及建议，以期对行政公益诉讼制度相关立法和办案实践有所参考和助益。

一、明确公益诉讼调查核实的权力属性

在行政公益诉讼中，现在民事行政检察部门不再是传统民事行政诉讼监督“看卷审案”，而是一个从线索筛查开始，经过实地调查取证，再到证据审查运用，进而全方位核实甄别案件事实情况的全过程。虽然与检察机关传统“侦查权”不能等同，但行政公益诉讼的工作内容和性质的特殊性使得检察机关开展此类案件调查核实具有类似“侦查权”的权力属性，调查核实权力属性的明确和权力行使的保障也需要跟进。因此，建议立法对调查核实权力属性加以明确并出台配套证据规则，以增强行政公益诉讼中调查核实的刚性。比如，对拒不配合调查取证、恶意毁损证据或蓄意攻击调查人员的行为人可以赋予检察机关类似于法院的司法拘留权，对情节严重者也可以考虑授权检察机关要求公安机关对相关人员采取拘留、逮捕等强制措施，以有效保障调查核实工作的正常开展，保证案件办理的质量和效果。

二、增加行政公益诉讼调查核实措施

行政公益诉讼案件往往案情复杂、专业性极强，且涉案的证据材料大多掌握在被监督的行政机关手中，检察机关和行政机关存在着天然的信息不对等，在案件办理过程中需要有限度地干预行政执法，适当增加适应行政公益诉讼案件办理需求的调查核实措施，以深化行政公益诉讼案件办理。在诉前程序阶段，承办人员往往要对行政相对人展开调查取证，出于对自身利益考虑，行政相对人往往会对检察机关取证行为十分戒备甚至抗拒，不愿配合;在检察建议回复阶段，承办人员需要以行政机关的鉴定、勘验意见结论来评判涉案行政机关是否已纠正违法行为或已依法履职，行政机关往往跟鉴定檢测结果有直接利害关系，如何确保证鉴定检测勘验等结论的客观性和公正性也是一个经常会面临的问题。为解决上述问题，建议以立法形式规定在检察机关证实行政相对人对案情提供关键证据等情况下，行政机关应当减轻或免除对行政相对人的行政处罚或者由相关主体给予行政相对人配合调查行为一定奖励等。同时，建议以立法形式赋予检察机关因履职需要，有权参与行政机关纠正违法或依法履职的事项或者适时介入行政机关调查过程，以保障检察机关对是否向法院提起行政公益诉讼作出客观、准确的判断和评价。

三、强化调查核实权行使专业保障

针对具备鉴定勘验资质的行政机关往往就是行政公益诉讼中被监督的行政机关的问题，建议尽快设立跨行政区域或者隐名委托的鉴定勘验委托制度，即委托跨行政区域的具备资质的鉴定检测勘验机构进行公益诉讼案件的相关项目鉴定检测或者隐匿委托人具体情况，由某一专门机构出面委托，由其说明鉴定内容与要求，通过上述两种委托制度来保障调查结果客观公正性，消除本辖区内被监督行政机关与鉴定检测委托事项通常存在利害关系的影响。针对检察机关缺乏专业技术检测人员的情况，可以建立专家库，聘任退休的具备鉴定、检测和勘验等相关专业资质的人员，由检察机关提供设备对涉及行政公益诉讼案件的专业问题进行鉴定勘验或给出专业指导参考意见，作为行政公益诉讼诉前程序中可以使用的评判意见，以辅助判断是否要进一步推进诉讼阶段等。此外，在所涉案件所侵害的国家利益或者社会公共利益溢出管辖地域等情况下，笔者建议和管辖区外检察机关共享调查证据、共同诉讼;也可以积极整合利用社会资源力量，与曾经积极为所涉公益已搜集留存有相关证据材料的组织或个人建立证据材料共享机制，以解决检察机关介入时有些证据材料可能已灭失等问题，共同促进国家利益和社会公共利益保护。

四、设立行政公益诉讼调查核实专项基金

行政公益诉讼案件不同于传统的民事行政诉讼监督案件，绝大多数情况下需要检察机关开展第一手调查取证工作、搜集第一手的证据材料。鉴于前述由于行政公益诉讼，尤其是环境行政公益诉讼案件，所涉鉴定检测勘验等的费用往往十分高昂等情况，原有的司法办案经费又比较有限，因此笔者建议设立行政公益诉讼的专项调查核实资金，同时从节约诉讼成本角度出发，建议可以考虑设立省市一级行政公益诉讼鉴定勘验设备、资金等资源共用、共享机制，由省市一级检察机关统一调配，集中委托，以降低行政公益诉讼案件鉴定检测勘验费用，提高资金等资源的利用率和效益。

结语

检察机关在履行法律监督职责过程中，一直坚持依法规范监督，对于公益诉讼这样一项全新的职能，更是严守检察权边界，不越位、不错位，不随意扩大范围，尽最大努力把公益诉讼工作做正确、做规范。但是，立法的空白以及立法与实践间的脱节，使实际办案中基层检察院民事行政检察部门在涉及最多的行政公益诉讼诉前程序取证一节，面临法律权属定位不明、调查方式手段不足、专业保障措施缺位、财政支持薄弱等困境。为了提高公益诉讼办案质量，亟需明确检察机关在行政公益诉讼中调查核实的权力属性，增加适应行政公益诉讼特殊性的调查取证手段和方式，建立行政公益诉讼案件证据规则并设立专项资金支持，配套调查取证保障措施，同时强化调查核实权行使的监督和约束以规范调查取证流程，实现检察权与行政权的积极良性互动，共同保护好国家利益和社会公共利益。