城镇化过程管理不容忽视

杨政

摘 要：城镇化过程是一个具体区域的人口、社会经济关系、生活方式，从传统农业社会转变为现代工业社会综合进程。相关区域一旦进入城镇化过程，这时候旧的治理体系业已打破，而新的治理体系尚未形成，因而就会处于非城非乡状态。由于地域、动力、产业等方面存在差异，各地的城镇化过程不仅形式复杂多样，而且进程也长短不一。需要指出的是，过度拉长的城镇化进程对当地的民生质量和社会秩序都产生不容忽视的消极影响。实行城镇化过程管理，科学控制城镇化过程，既可以保证城镇化持续有序推进，又能实现城镇化过程最短而综合效益最大。

关键词：城镇化;过程管理

一、城镇化过程曲折漫长造成负面影响

在我国当前的城镇化实践中，由于城镇化过程延长或中断造成的进程失控现象比较普遍。城镇化过程失控主要有三种情形：

城镇化动力减弱或消失。一些农村区域在规划引导或项目驱动下开启了城镇化进程。但在城镇化进程尚未完成时，当地规划发生改變或者项目突然中止，从而致使这些村庄陷于进退两难的境地。这时候就会出现农业经济逐步萎缩衰退，社会治理随着机构改变而涣散乏力，公共服务配置升级进程中止，居民生活质量每况愈下。这种城镇化进程停滞最终还会导致特定区域经济社会长期处于失序状态。完全城镇化将农村社区变为城市社区，村民变成了居民，并且搬进楼房或者示范镇的居住区，但是，新的社区公共服务资源的配置没有达到规定的城镇水准。居民要求享有城市标准的公共服务，这种期待与实际之间的差距较大，引起居民对公共服务的强烈不满。部分城镇化的农村，由于建设尚未完成，公共服务的供给没有明显的增加，无论是公共服务设置还是公共服务队伍都离公共服务标准化的要求较远。在依然保留的农村地区，公共服务水平提升缓慢，教育、医疗资源严重不足，养老资源十分匮乏。在调查中发现，农村社区公共服务与城区相差悬殊，不仅硬件设施差距大，而且各种服务职能不健全，导致农村公共服务水平低下，村民生活面临诸多困难。外来人口正在快速增长，已经达到一定的规模，满足他们的公共服务需求必须提上日程。因此，必须按照流动人口增长速度和总量供给相应数量的医疗卫生、计划生育、社区治安、社会救助、社会福利、劳动保障、法律服务等公共服务，才能保证他们享有跟本地人一样的待遇。

分散进行城镇化。在原本紧密相联的区域内，项目直接涉及的区域先行通过征地拆迁实现城镇化。在这种情况下，其余区域事实上已经无法继续保留农村，被迫进行城镇化，但却因为没有项目支撑，其城镇化进程迟迟不能启动，处于等待和观望状态。这种分散乃至分割化的城镇化进程导致原有农村的农田及其农业基础设施被大型公共设施所分割，农业生产和发展条件受到严重破坏，原有的农村发展模式已经无法维持，但城镇化进程却遥遥无期。相关地方处于对城镇化的预期，各种必要的生产设施不再恢复和重建，更不可能增加和提升，因而导致局部发展陷入停滞状态。长期处于这种状态下的区域，难免出现社会失序和不和谐现象。完全城镇化社区是在农村基础上建设的，一些落后的基础设施仍然保留，破旧的没有及时更新换代，基础设施总体水平不高，没有达到标准。部分城镇化地区的基础设置正在建设中，保留行政村的基础设施相当落后。农村地区基础设施缺乏统一规划，配备不完全，公路、路灯、公共厕所、体育设施配置水平远低于城镇标准，大部分设施年久失修，不能正常发挥功能。从调查来看，反映突出的问题包括：公路硬化程度低，人均面积不足，路面损坏较多，交通能力低下;路灯供电线路老化，存在安全隐患，坏掉的路灯未及时修理，严重影响照明;公共厕所数量不足，基本上是旱厕，不仅使用不方便而且难以清理，造成严重的环境污染;雨水和排污设施年久失修，排泄能力差，安全风险极大;楼顶和墙面脱落和破裂情况普遍存在。这些基础设施急需系统全面的改造升级，这笔巨大的费用村镇难以承担，因而一再拖延。社区服务中心的开展社区服务活动的重要场所，调查发现，小王庄等社区服务中心建筑面积狭小，由于社区事务功能不断增多，只能“一室多用”，不能满足当前社区建设发展的需要。

农村遗留问题无法处理。在许多正处于城镇化进程中的区域，原有农村集体资产能否妥善处理成为完成城镇化的巨大挑战。由于利益分化，农村集体资产的分配、重组或改组都面临严重分歧。村民在分配规则乃至协商规则上都各持己见，互不相让，长期无法达成共识。集体资产的处理问题是目前新区农村部分城镇化社区所面临的最大问题。它不仅关系到农村集体经济改制转型，而且关系到农村社会治理模式的变革。“村改居”后，原村委会的建制撤销，农村管理体制废除，应该依照《居委会组织法》建构居委会管理体制实行社区治理。在此过程中，农村原有的集体资产如何处置成为横亘于“村改居”面前的社区治理的难题。如果集体资产不能妥善处理，村“两委”就不能撤销，城镇化过程也就无法完结，从而使得城镇化进程长期停留在“最后一公里”处，进而导致大量经济社会问题。另外，部分城镇化的农村社区并没有完成或实行城镇化建设的“三改一化”。农民尚未完全变为市民，只是居住方式和生活方式发生了改变。小城镇建设未完成的农村，集体经济没有转变为股份制经济，仍然处于分散经营状态，原有的集体经济管理职能也没能剥离，继续由村委会负责管理，村委会与新建的社区服务站共同行使公共管理职能，在工作中因职能和权利交叉而容易发生冲突，双方扯皮推诿造成管理缺位。

上述现实问题表明，城镇化过程既不是一蹴而就的，也不是顺其自然就能顺利地完成的。所有的城镇化实践中都会出现或多或少超出预期的变量或变数。从理论上说，原有的农村体制被打破，而城镇体制尚未确立，社会治理就难免处于低效率的过渡状态。长此以往，必然会产生大量的经济社会问题。因而这种非城非乡的过渡期状态应该越短越好。如果城镇化过程因受阻而中断或延长，就会引起该区域经济社会秩序混乱、生活质量下降、资源浪费等多种后果。归根结底，对城镇化过程实行科学管理，是优化城镇化过程的必由之路，也是保障民生的重要抓手。

二、城镇化过程管理促进城镇化过程优化

所谓城镇化过程管理就是指运用科学方法预估和排除城镇化过程中的各种干扰因素，从而保证城镇化顺利完成的机制和方法。因此，对城镇化过程进行全程科学管理，是稳妥推进新型城镇化，进而实现区域城镇化的最核心环节。为此，有必要在城镇化进程中中重点加强以下几个环节的科学规划和管理。

第一，制定城镇化过程规划。凡事预则立，不预则废。城镇化不可逆，开弓没有回头箭，启动之前，必须制定完整详实的城镇化规划。在规划中不仅要明确城鎮化的动力、方式、步骤、路线图、时间表，而且要对城镇化过程的要素安排、资源配置、社会治理、风险防范等做出科学评估和前瞻性安排。如果不能清晰刻画城镇化过程，就意味着条件不成熟，也就不应急于启动城镇化，直到各种条件具备，过程清晰明确，方可启动。

第二，构建完善城镇化过程控制机制。城镇化是一个复杂多变的动态过程，即使在严密论证和充分准备的前提下，仍有可能出现不可预知的因素和变量。因此，必须要构建城镇化进程的控制机制。确定城镇化过程管理主体，明确管理的内容和要求，充分准备特殊情况应对预案，定期研判分析城镇化进展，及时化解遇到的矛盾与问题，快速排除各种干扰，使城镇化过程处在掌控之中，保证城镇化持续推进，防止意外因素造成城镇化延长或停滞。

第三，前移复杂问题处理程序。农村集体资产处理等是常见的复杂问题，在城镇化后期处理往往陷于被动，无限期拖延，致使城镇化过程拉长。可以考虑将这些复杂问题的处理从城镇化后期前移到启动城镇化之前，作为前置程序，通过民主方式形成可行方案后，再正式启动城镇化。虽然城镇化的启动有所推迟，但是城镇化过程没有加长，避免了过程延长带来的损失，从而有利于城镇化顺利开展和如期完成。

第四，遗留部分快速推进新型城镇化。对于已经纳入小城镇建设规划，但并未开始建设的农村遗留部分需要新区政府尽快出台具体方案，启动并快速进行城镇化建设。可以用新区国企投资建设的方式，集中实施宅基地换房。与此同时，加快清理这部分农村的集体资产，全部实行“集转股”，彻底解决村委会的经济职能问题，充实社区工作站的队伍和实力，提升工作能力，并筹备成立居委会，尽可能快地缩短过渡期。对于已经楼房化的村，特别是几个村在同一个居住小区，可以采取村委会职能联合的办法，将几个村的村委会中社会管理的职能与机构集中整合，成立社区服务中心，专门负责社区管理。将几个村的经济管理职能与机构统合起来，成立新的管理组织，专门负责集体资产管理并由上级政府机关进行指导。

第五，立足区域整体推进城镇化进程。农民、农村以及农业在特定区域内都是相互联系的整体，对其中一部分进行城镇化或者分散推进城镇化，先行城镇化部分对后续城镇化部分会产生较大的影响。加之城镇化区域的等待心态，造成后续城镇化区域出现经济发展和社会治理等方面的问题。因此，科学的城镇化进程应该将确定要城镇化的区域作为整体，协同推进城镇化，这样不仅可以优化城镇化过程，还能有效防止资源浪费，避免经济停滞和社会失序状况的出现。