金融消费者权益保护制度完善研究

【摘 要】在金融消费者保护领域，我国现有相关行政主体的独立性亟待提升，针对金融消费者权益的专门保护体制尚未形成。我国金融消费者权益的保护重点包括金融消费者的隐私权、知情权、受教育权以及求偿权四个方面，针对金融消费者权益行政规制的空泛性、笼统性，使得金融机构更容易逃避法律的监管。在《金融消费者保护法》缺失的现状下，部门规章存在撞车现象，金融行政程序法缺失，有效的金融消费者权益行政法保护机制尚未形成。在构建多元化金融消费者权益行政法保护机制的基础上，通过切实有效的联系会议制度强化“一行三会”格局下的金融消费者权益行政法保护的协调机制。

【关键词】金融消费者权益;行政法保护;金融消费纠纷解决机制

在金融消费者保护领域，我国现有相关行政主体的独立性亟待提升，针对金融消费者权益行政规制的空泛性、笼统性，使得金融机构更容易逃避法律的监管。在《金融消费者保护法》缺失的现状下，部门规章存在撞车现象，金融行政程序法缺失，有效的金融消费者权益行政法保护机制尚未形成。在构建多元化金融消费者权益行政法保护机制的基础上，通过切实有效的联系会议制度强化“一行三会”格局下的金融消费者权益行政法保护的协调机制。

一、完善金融消费者权益保护的法律体系

根据世界银行《金融可获性报告2010》中对各国（地区）金融消费者保护的评估，全世界超过80%的经济体（118个）有金融消费者保护相关的法律法规，其中67个经济体出台了专门涉及金融服务的消费者保护规定。制定特别法保护金融消费者权益是世界范围内金融监管改革的趋势，考虑到金融领域消费的特点和交叉性金融业务的复杂性，将金融消费从普通消费者群体中分离出来，使之成为独立的群体并对其合法权益加以全面保护，這样更有针对性和可行性，可以更为直接地为金融消费者权益的保护提供法律依据。

《金融消费者权益保护法》中应该明确金融消费者的各项权利、金融机构以及金融监管者的法律责任等重要问题。在金融消费者权利方面，该法可以个体金融消费者和单位金融消费者的不同保护为中心，在规定金融消费者权利的类型的同时，明确每一项基本权利的具体内容。在金融机构的义务方面，应当明确金融机构对金融产品、信息、服务以及风险的说明、披露义务。

在金融消费纠纷解决与救济机制方面，明确规定纠纷的解决途径、解决程序、救济机制的组成、国家为金融消费者提供的救济机构以及运行程序、金融消费者的自力救济机构以及程序等。在相关方的法律责任方面，应详细规定金融机构的法律责任、金融消费者保护机构的法律责任、相关监管机构的法律责任等内容。

二、完善金融消费者权益实体内容的保护制度

1、完善金融消费者隐私权保护制度

鉴于我国目前个人金融隐私权保护问题日益突出的状况，专项立法有其明显优势，建议由“一行三会”下四金融消费者保护局通过联席会议进行金融隐私权的专项立法。这种制度设计主要是考虑到我国尚无相关个人信息保护的专项法律或法规，如直接由人大制定金融隐私权的法律显得根基不牢、名不正言不顺。同时，金融隐私权的保护离不开法律程序的制约。

美国《金融隐私权法》要求政府在向金融机构获取客户的金融记录时必须遵守严格的程序，并规定公民可以合法对抗政府滥用金融记录的权利，可以通过诉讼的途径获得救济，以防止政府权力侵犯自身的信息保密权。《金融消费者保护法案》规定金融消费者保护局在行使规章制定权时要严格遵守《行政程序法》，在提案通过前须经过评论和审查的程序。

在金融隐私权的特定场域，国家对于公民信息的知情权与个体的金融隐私权是对立的，在公权力需要获取公民个人信息时，必须遵循特定的法律程序。个人针对政府获取其在金融机构中的秘密资料的行为，有权提出异议并可借助法院的判决对公权力滥用侵犯其隐私权的行为予以矫正。在个人信息保护立法以及金融隐私权的专项立法中应该切实地赋予个人通过法定程序对抗公权力滥用信息的权利。

2、完善金融消费者知情权保护制度

金融消费者知情权的立法保护有两种路径：

第一种是通过修订《消费者权益保护法》以明确金融消费者的知情权，这样的好处是有效降低立法成本。《消费者权益保护法》中已存在较为完善的消费者保护制度，其中含有较为完备的消费者的权利体系，将金融消费者享有和普通消费者相同的权利也纳入该法，包括金融消费者的知情权，这样无疑可以减少立法资源的浪费。

第二种路径是单独制定一部《金融消费者保护法》，在该法中明确规定金融消费者的知情权。以修订《消费者权益保护法》的形式确定金融消费者的知情权，虽然能够降低立法成本，但该法毕竟只是一部综合性的消费者权益保护法律规范，基于金融消费者的特殊性和专业性，《消费者权益保护法》对金融消费者的保护是有限的。金融消费涉及股票交易、金融理财、保险、基金、期货、期权及其他金融衍生品等专业性较强的金融产品和服务，因而除传统消费者所面临的一般市场风险外，金融市场领域还存在更多的内幕交易、虚假陈述等违法行为带来的风险。因而金融消费者对获取金融产品和服务的信息有更为强烈的诉求，从此种角度来看，对于金融消费者知情权的保护选择专项立法明确金融消费者的知情权更为合适。

完善信息披露制度是金融消费者的根本途径，我国现行法律体系中关于金融机构信息披露的规定或过于抽象或过于笼统，缺乏具体的标准、范围、方式的规定。完善信息披露制度应从几个方面作出努力：

应规定金融机构信息披露内容的量化标准，规范金融机构信息披露的内容、范围;要求金融机构披露的信息必须详细且为一般消费者所能理解，确保金融消费者对金融产品和服务有足够的认知以便作出合理的消费决定;规定金融机构信息披露的信息必须满足真实性、准确性、及时性、完整性的要求;明确金融机构怠于信息披露的责任制度。

3、完善金融消费者受教育权保护制度

应在我国“一行三会”下四局（央行下的金融消费权益保护局、保监会下的保险消费者权益保护局、证监会下的投资者保护局、银监会下的银行业消费者权益保护局）整合各自现有的金融消费者教育资源，设立专职的消费者教育部门开展活动，如设立专门的互联网站、创新互动教育方式、加强与其他部门的合作，向消费者提供免费、简洁明确的金融资讯、法律法规的宣传、金融投资风险的提示等等。

金融消费者的受教育权是与金融机构的公司治理、信息披露与社会责任密不可分的。在强调各方行政主体开展教育的同时，应尽快完善和细化相关办法或指引，要求金融机构在公司治理、信息披露等方面以及產品设计、营销和售后服务等各个环节切实保护消费者权益，并主动履行消费者教育的社会责任。

4、完善金融消费者求偿权保护制度

虽然我国“一行三会”下设的消费者保护局都有接受金融消费者投诉的功能，但却缺乏相应的处理纠纷的行政程序规定，导致金融消费领域的许多纠纷不能及时、有效地解决。一套包括投诉的受理、调查、评估、裁决、赔偿及违规处罚等纠纷解决流程是当下中国所缺失的，建议各金融消费者保护局加强联系，通过联席会议等方式充分沟通，互通有无，完善各领域金融消费者投诉管理办法，并规定消费者在投诉受理机构处理投诉的过程和结果中享有监督权和申诉权，以法定程序保证金融消费者的投诉能够在行政层面上得到有效、快速的解决，确保金融消费者的求偿权得以实现。

三、完善金融消费者权益行政法保护程序制度

1、完善金融机构内部纠纷解决程序

金融机构对消费者争议的内部处理程序可以最大限度地节约社会资源，完善的内部处理程序凸显出该金融机构的社会责任感。内部处理程序往往和金融教育、信息披露紧密联系。

在《金融消费者权益保护法》中可以规定金融机构内部处理消费者投诉的义务，并由相关行政主体对其执行状况进行监督和评估。

2、完善金融行业组织调解机制

基于我国金融分业监管的现实，完善行业调解机制，建议制定金融消费者保护行业调解办法，细化行业调解主体、调解纠纷范围、调解方式、时限等问题。确保行业调解的中立性，基于金融消费者的弱势地位，调解人员应由金融消费者一方选任。

增强调解协议的执行力，虽然调解具有高效、简便、便宜的优点，但调解达成一致后各方签署的调解协议是民事合同性质，并没有行政强制力，可参考借鉴我国台湾地区通过法院赋予调解强制执行力的做法，在现行制度下，通过公证机构或法院确认金融纠纷调解协议的效力。

3、完善金融消费争端仲裁机制

我国金融领域仲裁实践最早见于证券领域，1993年《股票发行与交易管理暂行条例》正式确立了证券仲裁的法律地位。在银行方面，《银行结算办法》及《全国银行间债券市场债券借贷业务管理暂行规定》等实体规范均对仲裁做了规定。保险方面，保监会《关于在保险条款中设立仲裁条款的通知》，要求各保险公司重视运用仲裁方式解决保险纠纷，保险行业协会也纷纷与仲裁机构合作设立保险仲裁中心。

2007年上海成立了上海金融仲裁院，作为独立的金融仲裁机构。在金融消费者争议解决中，金融仲裁院可发挥其专业优势，建议设立试点，探索在金融仲裁院设立专门的金融消费纠纷庭，积累金融消费纠纷仲裁经验。出于对弱势消费者一方的倾斜保护，建议创新金融仲裁制度，仲裁结果仅具有单方约束力，即如果消费者一方对仲裁决定不满意还可以向法院提起诉讼。

在金融消费者权益行政法保护领域，如何立足于我国分业监管的实际情况，兼顾金融业务混业经营的发展趋势，在充分发挥市场自律的前提下，构建一个适合我国金融市场发展阶段的金融消费者权益行政法保护制度框架尚需理论界和监管当局进行反思。总而言之，我国金融消费者行政法保护制度的完善还有很长一段路要走。

参考文献：

[1]人民银行西安分行课题组：《美国金融消费者保护的经验教训》，《金融研究》第2010年第1期

[2]冯博：《美国金融消费者保护机构的独立性及对中国的启示》，《河南大学学报》第2012年第7期

[3]吴弘、徐振：《金融消费者保护的法理分析》，《东方法学》2009年第10期

[4]郭丹：《论金融消费者信息权益的保护》，《学习与探索》2009年第4期

[5]李红锦：《论金融消费者权益的法律保护》，西南政法大学学位论文2011年9月

[6]常铮：《金融消费者知情权的法律保护》，华中师范大学学位论文2012年4月

作者简介：

解一晗，西北政法大学2014级法学硕士，汉族，研究方向：行政法学。