城镇低效用地的认定及盘活利用对策研究

高雄林 韩朗

摘要：本研究主要分析望谟县内城镇低效用地现状、类型、空间分布及存在问题，为城镇低效用地再开发、集体经营性建设用地盘活利用等工作打基础，为新增建设用地与内涵挖潜相结合的用地保障方式提供依据，促进存量建设用地盘活，从而实现节约集约用地。采用定量和定性指标方法对城镇低效用地进行认定调查。研究结果表明：城镇低效用地总面积为66.6392 hm2，定性指标分析图斑个数为31个，定量指标分析77个;城镇低效用地盘活利用过程中对产权的征收或调整是实现土地从现状到未来利用状态的转变关键。通过挖掘存量建设土地的潜力，有效地改变土地利用方式，从根本上改变土地资源的供给和需求之间的矛盾，才能更好地为地方经济的发展和城镇的建设提供用地保障，保护和促进科学发展。

关键词：城镇;低效;认定;盘活;对策

城镇低效用地认定及再开发盘活利用，不仅有效释放传统产业转型升级和新产业、新业态发展的用地空间;同时可利用土地级差收益，促进产业结构性调整和产业升级。其次，实现以人为中心的城镇化，提供均等的公共服务，是新型城镇化的重要内涵[1-3]。因此，破解保护资源和保障发展的矛盾，关键在于高效节约利用土地资源[4-6]。

一、 研究区概况

（一） 土地资源利用现状

根据望谟县2016年度土地利用现状数据分析，望谟县建设用地规模为4900.54 hm2，占总面积1.62%，农用地规模为265334.05 hm2，占总面积87.90%，未利用地规模为31609.40 hm2，占总面积10.47%。

根据实地调查分析得知，望谟县建设用地利用主要存在问题有：①老城区、城中村、棚户区等住宅用地布局不合理，房屋建筑质量低，基础设施老化，存在安全隐患，且空置闲置用地较多，土地利用率低;②老工业区生产基地不符合安全生产及环保要求，消防配套设施不完善，土地产出比低;③批而未用用地占比较大，通过调查了解其原因在于在开发利用过程中，由于后期资金不足，导致未能开发利用，进而批地处于闲置状态;④存量建设用地土地利用率低，且建筑房屋大多为危旧房。

（二） 城镇低效用地分类

根据《贵州省国土资源厅关于做好全省城镇低效用地再开发工作的通知》（黔国土资函〔2017〕122号）、《贵州省低效用地调查技术方案（试行）》文件及望谟县土地现状用途与利用状况，将城镇低效用地划分为住宅用地、商服用地、公共管理与公共服务用地、工矿仓储用地，其他建设用地及批而未用土地六大类。

二、研究方法

城镇低效用地认定标准方法分为定性指标与定量指标，定性指标中只需满足其中一项即可认定为低效用地;定量指标经计算后与认定标准进行对比分析后确定。

（一）定性指标

①布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等;②国家和地方产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;③不符合安全生产和环保要求的用地;④“退二进三”产业用地;⑤符合国土资发〔2016〕147号文件分类处理要求的历史遗留建设用，即符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地（2009年12月31日之前）;⑥批而未用土地。以上定性指标满足其中一项即可认定为低效用地。

（二）定量指标

定量指标从用地强度和用地效益两个方面进行确定，主要指标包括容积率、建筑密度、人均用地、地均投资强度、土地产出率、基础设施完备度等。

（1）定量指标计算方法

定量指标计算过程中主要包括现状值计算、指标标准化值计算，两者计算过程中均包含综合容积率、人均居住用地面积、基础设施水平及建筑密度等参数。其中指标现状值根据实地调查进行确定，而指标标准化值计算依据指标标准化采用标准值比例推算法，根据有关指标属性及理想值取值特征差异，按下列原则和方法确定。

①正向相关指标标准化方法

正向相关指标标准化初始值（Fi0）按照公式（1）进行：

各项指标标准化值Fi的确定需区分以下两种情形加以确定：若Fi0≥1，Fi=1，表示指标实际值为合理状态;若Fi0<1，Fi= Fi0，计算结果表示调查单元的对应指标实际值与理想值的差距。

②适度相关指标标准化方法

適度相关指标标准化值Fi按照公式（2）进行：

具体确定各项指标标准化值Fi时，ui的取值需区分以下三种情形分别加以确定：若bi隶属ui所在区间，Fi直接赋为1，表示指标实际值为合理状态;若bi>ui的上界值，此时式中的ui取相应理想值的上界值，表示指标实际值超过理想值的状况;若bi

（2）定量指标分值计算

调查地块土地利用强度和效益综合评价分值（λ）的计算按照公式（3）进行。

三、 结果与分析

（一） 城镇低效用地认定结果

根据调查基础内容和计算结果，望谟县城镇低效用地个数共108块，总面积为66.6392 hm2。定性指标分析图斑个数为31块，面积为52.4336 hm2，定量指标分析77块，面积为14.2056 hm2。通过认定调查结果分析表明：低效住宅用地大多数在棚改项目区内，其余乡镇上低效住宅用地的多属于危房或农户已搬迁留下来的空心房，房架结构多以木质为主;低效商服用地主要为一些商铺房;低效公共管理与公共服务用地多是以原建设的医院、学校、政府机关团体用地，改变用途、规划改造以及空置的建设用地;低效工矿仓储用地是一些老旧、土地利用效率低下且存在安全隐患的水泥厂企业;低效其他建设用地主要是一些废弃的猪圈等养殖用地。

（二） 城镇低效用地盘活利用存在的问题

根据望谟县低效用地认定的类型及分布情况得知，望谟县相对于新增建设用地的开发利用，存量低效建设用地再开发最大的不同是要面对数量更多的既有产权人，并且他们拥有产权的单位经济价值更高。如何完成对这些产权的征收或调整，实现土地从现状到未来利用状态的转变，是望谟县城镇低效建设用地再开发的关键。现行制度框架下实现产权征收或调整的模式，一般是由政府征收国有土地上的房屋并收回土地使用权，或征收集体建设用地所有权并完成拆迁后，出让或划拨土地，由取得土地使用权的建设单位完成开发改造任务。该模式完全由政府主导，在实践中往往会遇到多重难题。主要有以下三方面：一是资金需求量大。二是产权关系复杂。三是补偿争议频发。

四、 结语：

上述通过定性指标和定量指标对望谟县城镇低效用地进行认定，同时分析了盘活利用过程中存在的问题，结果表明：通过有效地改变土地利用方式，促进经济发展，从根本上改变土地资源的供给和需求之间的矛盾，才能更好地保护和促进科学发展。为更好的提高望谟县城镇低效用地改造效率，保障土地权利人利益，以优化人居环境、改善城乡面貌和健康生态环境为目标，应做到以下几点：

①推进老工业区企业搬迁改造。对望谟县城区老工业区企业视情况分别实施就地改造、易地迁建和依法关停等。

②合理选择搬迁企业承接地。根据搬迁企业的产业类型、发展方向等条件，引导企业向具备条件的平洞街道办产业开发区等园区搬迁，推动产业集聚发展。

③将老城区、老工业区搬迁改造与加快棚户区改造紧密结合，大力推进老城区、老工业区、棚户區改造。积极引入市场机制，吸引社会力量参与棚户区改造。

④充分挖掘低效用地开发潜力，重点保障易地扶贫搬迁用地，提高建设用地效率，助力脱贫攻坚。

参考文献：

[1]张勇，郑燕凤，朱伟亚.低效用地认定及处置政策[J].中国土地，2018（06）：34-35.

[2]唐世清，周振举，雷逢春.关于城镇低效用地再开发情况的调查与思考[J].中国土地，2018（08）：38-40.

[3]唐亮，刘军芳，马贤磊.城市建设用地消耗强度与经济社会水平协调发展研究——基于城市发展阶段的分析[J].中国土地科学，2017，31（11）：73-82.

[4]张莉.低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议[J].价值工程，2017，36（34）：86-87.

[5]瞿忠琼，王晨哲，高路.基于节地原则的城镇低效工业用地宗地评价——以江苏省泰州市海陵区为例[J].中国土地科学，2018，32（11）：50-56.

[6]李哲，代显峰.城镇低效用地再开发政策初探[J].国土资源，2018（05）：54-55.

作者简介：高雄林（1981-），男，贵州铜仁人，硕士，高级工程师。主要从事土地规划与利用研究。