保定市旅游扶贫的经验和特色研究

吕群华 韩靖然

【摘 要】旅游扶贫作为一种典型的“造血”式扶贫，已经成为我国扶贫的重要方式。如何让贫困人口在旅游发展中获益和增加发展机会，是旅游扶贫解决的核心问题。以涞水县“双带四起来”模式为例，通过介绍保定市旅游扶贫的发展模式，对旅游扶贫发展的进步经验和启示进行探索总结，发现应建立完善的旅游扶贫的相关配套制度，开拓多元的融资渠道，积极引进人才以强化智力支撑，而在方式方法上则可以尝试政府主导下的市场化扶贫，涞水县旅游扶贫实践对于当下发展旅游扶贫的贫困地区具有重要的借鉴价值，有利于促进贫困地区旅游扶贫的健康可持续发展。

【关键词】旅游扶贫;经验特色;保定涞水县;“双带四起来”模式

旅游扶贫，指通过开发贫困地区丰富的旅游资源，兴办旅游经济实体，使旅游业形成区域支柱产业，实现贫困地区居民和地方财政双脱贫致富。与以往的财政扶贫、物资扶贫等“输血”式扶贫不同，旅游扶贫是一种典型的“造血”式扶贫，虽然同样需要资金等外部力量的支持，但它更注重解决贫困的源头问题，从根源上摆脱贫困。据相关统计，2008-2018年我国乡村旅游收入从560亿元增长到超8000亿元，旅游成为促进贫困人口实现脱贫的重要途径之一。在2011年，旅游扶贫作为扶贫的方式之一，被正式写进我国的政府扶贫纲领性文件——《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中。可见，旅游扶贫也已经成为我国扶贫的重要方式。以保定市涞水县“双带四起来”旅游扶贫模式为例，探究保定市旅游扶贫的经验和特色，以期促进贫困地区旅游扶贫的健康可持续发展。

1 涞水县旅游精准扶贫发展历程及现状

1.1 涞水县旅游精准扶贫发展历程

涞水县境内有包括野三坡在内的诸多旅游景点，伴随旅游业发展壮大，涞水旅游扶贫开启了第一阶段的历程：即自然带动阶段。以“吃农家饭、住农家院”为业态代表，围绕吃住行游购娱进行。“十二五”时期，省委、省政府赋予了涞水打造环首都扶贫攻坚示范区的政治任务，涞水县着眼于可持续脱贫和全面建成小康社会的发展目标，把旅游扶贫作为带动山区贫困群众脱贫的有效途径，把农家游納入扶贫产业体系的主导产业，开启了旅游扶贫的第二阶段历程：即有计划推进阶段。重点实施“四个带动”：旅游规划带动、旅游功能带动、旅游服务带动和旅游市场带动。党中央、国务院提出精准扶贫、精准脱贫的基本方略后，涞水县以承办首届省旅发大会为契机，开启了旅游扶贫的第三阶段历程：精准实施阶段。把旅游扶贫确立为带动山区彻底脱贫的核心任务，强化旅游业扶贫带动功能和乡村游扶贫主导产业，确立并实施“双带四起来”的思路和模式。

1.2 “双带四起来”旅游精准扶贫模式效果显著

“双带四起来”，即景区带村、能人带户，把群众组织起来，把产业培育起来，把利益连接起来，把文化和内生动力弘扬起来。

（1）景区带村

主要依托承办省旅发大会打造的野三坡大景区，突出政府主导，重点实施景区带村“七带”举措。一是旅游规划带村，与野三坡景区总体规划相衔接，编制各村旅游扶贫规划，确立旅游扶贫目标定位、旅游功能设施、新业态项目等。二是旅游业态带村，借势省旅发大会，突出旅游带动脱贫，打造了10余个新业态项目，景区面积由520平方公里扩大到700平方公里，辐射带动贫困村达到71个，覆盖贫困人口达到9094户、17526人。同时围绕休闲度假大景区，因村制宜，一村一品，培育乡村旅游新业态，景区旅游特色村达到28个。三是以基础设施带村。按照国家5A级旅游区标准，加快构建旅游扶贫基础设施支撑体系。尤其借势承办省旅发大会，新建、改造旅游路35.8公里、桥梁13座;铺设、改造输水管网1.51万米;对15个村的电网实施了改造。四是以旅游环境带村。与美丽乡村建设相统筹，着力改善乡村旅游环境。2016年以来，投入7亿多元，在野三坡景区31个村实施了美丽乡村建设。同时大力推进厕所革命，改造厕所10000个，并建立了全覆盖的乡村垃圾处理体系。五是以旅游培训带村。按照“培训一人、就业一人、脱贫一家”的工作思路，针对贫困群体开展技能培训，带动贫困群众融入新业态。在百里峡艺术小镇建立了3个培训基地，已开展培训20期2000人次。六是以旅游营销带村。把旅游扶贫村全部纳入全域旅游示范区总体布局，把特色小镇、旅游村全部纳入智慧景区系统和精品旅游线路，与核心景区统一管理、统一推介、统一营销。七是以资产平台带村。立足旅游资源与生态资源共享，县政府投入1000万元旅游扶贫基金，入股野三坡旅游投资有限公司，山区扶贫对象每人获得股份，每年分红1000元。“双带四起来”旅游精准扶贫模式取得了重要成果。

（2）能人带户

主要突出机制创新，重点实施“四带”举措：一是法人带。引进工商资本和旅游管理公司，通过股份分红及流转土地、农宅，吸纳就业等形式，与贫困户实现利益联结;成立股份制合作社，贫困人口全部入社参股，带动增收;发展农家乐，吸纳贫困群众就业，野三坡景区农家乐经营法人已达2203家。目前全县已有4834名贫困群众纳入法人带动体系。二是回乡创业带。进一步加大政策支持和项目资金扶持力度，吸引大多数在外务工人员回乡发展农家游等产业，带动当地贫困群众就业创业。野三坡大景区有意回乡创业人员达800余人，其中贫困人口100余人。三是先富群体带。先富裕起来的农户为贫困群众提供就业岗位，手把手培训旅游技能，增加贫困群众的工资性收入或经营性收入，目前富裕户已带动贫困群众1004人。四是党员带。鼓励引导党员与贫困群众结对子，实施“点对点”帮扶，带动贫困群众脱贫。现在2120名党员已结对帮扶5598名贫困群众。

2018年2月21日，涞水县“双带四起来”旅游扶贫模式被列为中央政治局第三十九次集体学习时的参考资料，并被中央政治局定为十大扶贫模式之一。2018年举办的世界旅游联盟大会将涞水县旅游扶贫的“双带四起来”模式作为旅游扶贫的经典案例。涞水县根据其旅游资源特点，进行合理规划，实施的“双带四起来”旅游精准扶贫模式效果显著，产生了较为广泛的社会影响。

2 涞水县旅游精准扶贫特色

虽然旅游精准扶贫从发展到现在仍面临一些问题和困境，但是毫无疑问旅游精准扶贫带来的效益远大于它存在的问题，成功经验还是值得被借鉴的，以下几点是涞水县旅游精准扶贫的特色中和成功经验。

2.1 以人为本，服务人民

人民群众是社会实践的主体，脱贫工作必须服务人民。在旅游扶贫的过程中，涞水政府把人民群众的利益牢牢放在首位，双管齐下为贫困群众美好生活的实现提供大力支持。涞水县政府借承办省旅发大会的时机，完善基础设施，创造外部条件。新建、改造旅游路35.8公里、桥梁13座;铺设、改造输水管网1.51万米;对15个村的电网实施了改造;新建、改造厕所2729个，改变了以前道路难走、水电难通、生活不便的窘境，为当地贫困户脱贫提供了良好的生活环境。同时，涞水县注重培训贫困群体个人技能，破除固化思想。按照“培训一人、就业一人、脱贫一家”的工作思路，对贫困群体进行旅游专业技能培训，并将每一位有劳动力的贫困居民安置到旅游产业链的适宜环节，通过授之以“渔”的方式，帮扶他们尊严脱贫。另外，在尊重乡村文化的基础上注重新时期乡风民风的培养，提高村民的个人素质，打破贫困村“久困成习”的思维定势。涞水县政府以建设基础设施为载体，以提升劳动人民技能为导向，以培养民风民俗为抓手，实现有人情、有温度的“渗透式”脱贫，也彰显着其以人为本，服务人民的脱贫理念。

2.2 立足创新，开拓新篇

涞水旅游脱贫的“双带四起来”模式，体现了涞水县政府在创新脱贫工作发展模式与完善政策体制的思考。景区带村过程中，涞水县政府在多方面采取创新措施。创新资产平台，由政府投入1000万元的扶贫资金入股野三坡旅游公司，并将股份分给贫困居民，实现旅游成果共享;创新旅游布局，打造新业态项目，将贫困村改造为特色小镇，形成了“景区+小镇+特色村”的旅游扶贫布局;创新旅游业态，打造新业态项目如村史馆、香雪书坊等，促进旅游副产业的开发。另外，在能人带户中，涞水县政府创新带户主体，实施法人、回乡创业者、先富群体、党员“四带”并举。其主要创新点在于實施法人带户，走“扶贫对象合作化”思路，当地政府引进工商资本和旅游管理公司，通过流转土地等形式促进贫困户入股，或成立股份制合作社，将贫困人口纳入法人带动体系，通过收益分红带动贫困户脱贫。涞水县政府与时俱进，不断探索新制度、新机制，引进工商资本、依托旅游投资公司、成立股份制合作社，将旅游产业与贫困群众联系起来，为可持续性脱贫提供了保障机制。

2.3 精准定位，因地施政

精准扶贫重在精准，成于精准。涞水县在贫困对象识别、地区施政方面，都做了严格要求，切实做好精准定位、精准施政。涞水县在实施“双带四起来”旅游扶贫之前，对33个试点村的基本情况及贫困人口构成结构进行了摸底调查。将试点村按照景区区位分为景区核心村、景区周边村、景区辐射村三类;并按照旅游资源拥有情况分为旅游资源丰富村、发展空间广阔村、产业基础较好村三类。同时，将2322名贫困人口按照身体状况和劳动能力分为完全丧失劳动能力、基本无劳动能力、缺乏基本就业技能、具备劳动能力、有意回乡创业5种类型，并对不同类型的试点村和贫困人口采取不同的管理方式。并且涞水县政府依据野三坡“雄奇幽润”的独特景观，开发了百里峡、白草畔、鱼谷洞等七大景区80多个景点，将旅游业作为全县的主导产业，在全县GDP比重高达65%。在涞水旅游扶贫的第一阶段，由于贫困地区都为农村，以“吃农家饭，住农家院”为特色的旅游业态发展起来。同时，涞水县政府出资，聘请中央美院等一流规划单位，依据各村贫困程度、产业基础等逐村编制旅游扶贫规划，确立发展思路、扶贫机制、运营管理制度等，为各贫困村的旅游发展提供更为精准的指导。

2.4 把握重点，统揽全局

涞水县政府在旅游扶贫过程不仅关注脱贫的核心，还始终以脱贫攻坚统揽全局，做到了两点论与重点论的统一，统筹推进美丽乡村建设。涞水县政府在脱贫攻坚中始终以培育扶贫产业体系为核心，有计划的推进各阶段任务依次实现，重点实施旅游规划、功能、服务及市场四带动，为脱贫工作的开展创立良好开端。同时，在扶贫工作中，抓住农村基础设施差的主要矛盾，加快提升景区贫困村水、电、路、通讯等基础设施建设，改善农村生产生活环境，为发展农家游创造了条件。并以省旅发大会为契机，对野三坡景区进行全新布局，实施美丽乡村综合开发项目，并将旅游扶贫村全部纳入全域旅游示范区总体布局，将特色小镇、旅游村纳入智慧景区系统和精品旅游路线中，实现全域的共同发展。在旅游业态方面，打造吃住行游娱全面的旅游项目，增加旅游体验，吸引更多游客，拉动经济发展。“十二五”以来，涞水始终将脱贫攻坚放在经济社会发展的关键位置，各项工作围绕脱贫谋篇布局，各行各业服从于扶贫开发，服务于扶贫开发，推动了脱贫工作的快速开展。

3 旅游精准扶贫经验借鉴

3.1 较为完善的旅游扶贫制度

制度设计是我国旅游扶贫体系的关键和薄弱环节，也是我国旅游扶贫亟待解决的问题。在制度上，涞水县紧跟时代步伐，贯彻落实国家和地区旅游扶贫的相关政策。在经营上，涞水县按照“政府主导、市场导向、多方参与、公司化运作”的思路和“管委会+公司”模式，实行所有权、管理权、经营权三权分离，理顺景区管理经营体制。在收益分配上，探索和创新旅游扶贫体制机制，按照“公司+合作社+农户”的模式，在贫困村成立旅游扶贫股份制合作社，政府在基础设施配套、金融担保贷款等方面加强帮扶，贫困户100%入社，土地、山场、闲置农宅等资产入股，并在合作社务工，获得资本、务工、分红三重收益。在绩效考核上，构建科学的绩效评估指标选取、整合和优化体系。在生态上，落实生态环境建设目标责任制，加强环境监管，建立健全环境问责机制和环境损害赔偿制度。逐步建立和完善社会力量参与环境保护机制，引导民间环保组织和志愿者参与生态环境建设。着力解决景区内违法违规建设和环境脏乱差整治，使得生态环境保护有制度可依，切实提升旅游景区环境质量。因此，制度设计至关重要。

3.2 坚持政府主导的旅游扶贫方式

在旅游扶贫的过程中，涞水县政府充分认识到旅游业的特殊性，在方式方法上主张在政府主导，强化政府统一规划、统一开发建设、统一管理的职能，对景区旅游逐步实施体制改革。精准扶贫是我国扶贫新战略，有别于以往粗放式和漫灌式扶贫，它强调采用科学有效的方法和程序对不同环境和不同状况的贫困对象进行精确识别、精确帮扶和精确管理，政府主导必不可少。此外，贫困地区要实现脱贫致富，可以尝试政府主导下的市场化扶贫，即在扶贫工作中强化和坚持政府这一责任主体，但在具体实施过程中，利用市场机制实现扶贫资源的市场化配置和扶贫机制的市场化调节。涞水县充分利用与中央电视台、中国旅游报等媒体的合作，积极参加各类旅游展览会，立体式、全方位展示涞水县旅游景区的新形象、新路线、新产品。为推进市场宣传，涞水野三坡景区投资推出的大型音舞诗画《印象·野三坡》，自2008年正式演出以來，已累计演出1400余场，吸引观众近百万人次，门票收入达4000多万元，成为河北涞水旅游的靓丽名片。

3.3 开拓多元的融资渠道

旅游精准扶贫需要多方协作、广泛参与、合力推进，不同的参与主体工作的侧重点和提供的资源不同，其所运行的金融模式会有差异。当前贫困地区普遍产业基础薄弱，第二产业和第三产业对旅游业的支撑力明显不足，而且这种状况很难在短时间内改变。因此，旅游扶贫地在总体规划和发展思路中，既要强调旅游业的发展速度和规模，也要注意旅游业和当地经济发展的协调性，在资金渠道方面，积极向外界链接资源，形成多元的融资渠道。自2012年涞水县把旅游扶贫确定为扶贫攻坚的主导产业之一以来，涞水县政府积极争取国家、省、市财政专项扶贫资金，建立县乡旅游扶贫资产收益平台和村旅游扶贫资产收益平台，采取合资合作、参股入股、整体回购等多种模式，改变分散无组织的管理方式，强化“管委会+公司”模式，组建旅游集团公司，统一经营，最大限度盘活旅游资源，提高市场运作水平，形成了多元的融资渠道。

3.4 加强建设扶贫人员队伍

贫困地区是人才匮乏的典型区域，各行各业均存在人才支撑相对薄弱的问题，旅游精准扶贫也面临这个问题。为实现贫困地区旅游产业的后发赶超，需强化人才智力支撑，寻求多领域多行业专家的理论支持和技术指导。对此，政府出台鼓励高等院校、科研院所、企业、社会团体参与贫困地区旅游人才技术教育与培训的政策，引进和培养高层次研究管理人才和新业态经营人才、深入开展政产学研项目的设计与实施。涞水县引入扶贫人才，完善智囊建设。还在宾馆、酒店、农家院中广泛开展“对标题标”活动，指导接待单位进行标准化建设和规范化管理，强化对各类从业人员的培训，提升服务素质和服务技能以提高服务水平。加强游客服务中心建设，完善旅游咨询服务体系，提供全方位人性化服务，不断提升功能景区的影响力和竞争力。

4 结语

总之，旅游扶贫要想取得进一步发展，除了依赖自身的旅游资源和政府的支持，还需要以市场为导向，解决贫困的源头问题，实现“造血”式旅游扶贫，各个利益主体应积极主动参与、集思广益共同努力，促进乡村旅游扶贫的健康可持续发展。当前我国已进入脱贫攻坚的决胜阶段，为更好的适应新形势的发展，加快建设全面小康的步伐，涞水“双带四起来”模式应进一步适应新时代的要求，在原有基础上不断的进行发展和完善。从而更好的服务于当地脱贫攻坚的事业，实现当地经济效益与社会效益的统一。

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本文系保定市哲学社会科学规划办公室课题“保定市旅游精准扶贫的特色和经验—以野三坡‘双带四起来模式为例”（课题编号：2018203）