电子文件全数字管理评估工具解析与启示

代林序 张玉洁 马艾 周文泓

摘 要

电子文件管理评估工作是电子文件全数字管理的重要组成部分，对提升管理能力、促进数字转型具有重要意义。本文对美国和澳大利亚电子文件全数字管理工作中运用的评估工具，从设置目的、评估方法和评估内容角度进行解析，依据文件管理数字转型关键要素框架进行对比分析，从对评估工作提高认识、评估工作符合战略规划、评估工具要素完备的角度提出启示。

关键词

电子文件 文件管理 数字转型 评估

Abstract The evaluation of electronic records management is an important part of the full digital management of electronic records， and is of great significance to improve management ability and promote digital transformation. This paper analyzes the evaluation tools used in the full digital management of electronic records in the United States and Australia from the perspective of setting objectives， evaluation methods and evaluation content， and makes a comparative analysis according to the framework of key elements of the digital transformation. It puts forward some enlightenment from the perspective of enhancing the understanding of evaluation work， keeping the evaluation work in line with the strategic planning and completing evaluation tools.

Keyword electronic records; records management; digital transformation; evaluation

一、引言

实现电子文件全数字管理是一个复杂的系统工程，要求对机构战略规划、人员配置、技术支撑等工作进行综合考虑，运用评估工具开展评估工作是监督考核电子文件全数字管理的重要手段之一。评估工具用于明晰机构对管理标准的认识程度和运用效果，以此明确机构数字转型的工作状况、管理能力及其优势与不足，从而为今后的战略调整和工作实践提供依据。

各国已逐步开展电子文件管理评估工作，美国国家档案与文件署（下称NARA）要求各联邦机构每年依据问题模版对机构文件管理工作进行自我评估，并提交相关报告[1];澳大利亚国家档案馆通过Check-up Plus这一基于网络的调查工具了解评估各政府机构的信息和文件管理能力[2];我国在《国家电子文件管理“十三五”规划》中亦提出要开展电子文件管理监督检查工作，加强对重要任务、重点事项的监督检查管理，并在《国家电子文件管理“十三五”规划》任务分解表中明确提出要发布电子文件管理评价体系标准[3]。当前我国电子文件管理评估工作尚缺先例，仅在数字档案馆建设评估中涉及部分电子文件管理内容，如《辽宁省市级数字档案馆建设情况测评细则》中对档案馆电子文件收集工作和系统建设情况提出考核要求[4]，但此类测评涉及电子文件管理环节较少，调查范围有限。相比之下，我国电子文件管理评估工作在体系建设、工具开发等方面都亟待提升和发展。

在理论研究方面，关于电子文件管理评估的探讨已有一定成果，主要包括四个层面研究：（1）针对于电子文件某一方面进行的评估研究，如电子文件风险评估[5]、信息安全评估[6]、管理系统评估[7]等;（2）针对于某一领域进行的电子文件管理评估研究，如军队电子文件管理评估体系构建[8]、企业电子文件管理评估研究[9]等;（3）基于国外电子文件管理评估的案例研究[10]、对比研究[11]等;（4）对电子文件管理国际评估标准的研究、解析[12]等。如何构建科学、有效的评估体系是研究的重点，这些研究显示了电子文件管理评估对于改善电子文件管理现状，明确电子文件管理工作发展方向的重要作用。然而，相关研究数量较少，研究深度不足，且随着国际上电子文件全数字管理的发展以及我国对单轨制的提倡，目前对于电子文件管理评估的研究不能满足全数字管理实践提出的要求，缺乏对全数字管理现状的深入调查与分析，评估体系的构建需进一步改善。

由此，本文将以美国和澳大利亚在电子文件管理数字转型工作中运用的评估工具为例，对评估工具的关键要素、组织逻辑、具体内容进行解析和研究，并得出评估工具的制定特点与共性，以期为电子文件全数字管理评估工作提供经验。

二、美澳电子文件全数字管理评估工具概览

1.美国。

（1）评估目的。实现全数字管理成为了美国文件管理的重要发展方向，在《政府文件管理指令（M-12-18）》中明确指出美国联邦各机构要尽可能充分地消除纸质文件并使用电子文件保存，该指令建立了一个严格的文件管理框架，向联邦机构提出了三大要求：一是各机构需要设立一名高级机构官员（SAO），领导、协调、监督、审查机构的文件管理实践;二是对于联邦政府文件的重要组成部分——电子邮件，各机构需要尽可能以电子格式管理、保存永久和临时的电子邮件;三是各聯邦机构需进行文件管理政策、实践的改革，尽可能实现以电子格式管理永久电子文件。NARA针对三个要求分别制定了文件管理高级机构官员（SAORM）评估工具、联邦电子邮件管理评估工具、机构文件管理自评工具，并且该指令要求每个高级机构官员均需向NARA提供一份年度报告，说明机构在实现该指令的目标和NARA确定的其他重要举措方面取得的成就或进展。根据各评估工具，NARA可以对机构的实践情况进行审查，完成数据统计、分析等工作。

（2）评估方法。针对联邦机构的三项评估都是采用NARA向各机构提供如何提交反馈的指示，联邦机构自行向NARA报告的方式来开展的。文件管理高级机构官员评估工具，针对SAORM为实现文件全数字管理目标所做的工作情况进行了调查评估，为此NARA提供了一个八个问题的模板，旨在从高级管理人员的角度向那些拥有SAORM的机构收集信息。联邦电子邮件管理评估工具根据成功管理电子邮件的成熟度模型，评估各机构电子邮件管理政策和实践。成熟度模型提供了五个设想问题，这些问题是对四个领域——政策、系统、提供利用和处置的渐进式描述。该评估使用在线调查工具发布，机构选择最能描述电子邮件管理当前状态的级别，并獲得一个成熟度数字评分。机构文件管理自评工具是根据文件管理法规和规章中为正确管理文件和信息提供的框架制定的，遵守这一框架能够促进各机构实现可问责性、透明性和可访问性。NARA使用在线调查工具收集各机构对一组计分和非计分问题的回答，机构将会获得评分，且NARA会选定一部分回答进行有效性验证以确定机构回答问题的准确性，了解机构如何解释这些问题。

（3）评估内容。NARA对本国各政府机构的文件管理通过三个工具对以下方面进行评估。①SAORM评估工具。NARA在这一评估工具中设立了八个问题供SAORM回答，包括四个方面：一是评估对象范围，要求填写该评估涉及到的组织范围和SAORM的管辖范围;二是全数字管理的实践情况，要求阐述机构对永久保存的电子文件实施全数字管理的程度和具体措施，以及机构是否对模拟载体文件进行数字化;三是机构战略和组织支撑，要求阐述机构改革规划和信息资源管理规划，是否考虑到文件管理需求、机构文件管理工作是否有战略指导和资源支撑、各高级领导是否了解自身文件管理责任;四是对NARA政策或支撑条件等方面的建议。②联邦电子邮件管理评估工具。对于机构电子邮件管理情况，联邦电子邮件管理评估工具从政策、电子邮件系统、访问利用和处置四个方面进行评估：在政策方面，评估涉及与机构电子邮件账户归属权、邮件形成、传输、提供利用、处置等各环节相关的政策的制定落实，如是否开展员工培训，利益相关者参与政策制定的程度，政策落实情况的回顾审查。在电子邮件系统方面，机构需要考虑电子邮件管理系统的状况以及电子邮件全数字管理合规性、电子邮件管理系统责任人的工作情况。在访问利用方面，机构需要考量电子文件获取权限的设置和电子邮件的可检索性。在处置方面，机构需要明确是否有经NARA批准的文件处置方案，及文件处置方案完备程度、文件处置方案落实程度、员工对自己承担的文件管理责任的了解程度。③文件管理自评工具。这份评估工具通过五个大方向、118个问题对机构文件管理是否符合法定和监管的要求进行风险评估。这五个方向分别是：文件管理工作活动，具体调查问题可以分为三个部分：一是组织结构部分;二是政策部分;三是培训部分。文件管理工作监督和合规性保证，涉及机构文件管理工作有效内部控制、机构文件管理方案回顾审查、电子文件管理工作绩效考核、对机构重要文件的管理方法、响应《信息自由法》的工作开展、联邦文件和信息管理计划成熟度模型使用情况。文件处置涉及机构保管方案的制定维护和实施情况、永久文件移交给NARA的落实程度、高级官员文件处理方法、文件存储地点是否合规四个要点。接下来一个方向是对文件管理中的电子文件管理进行调查评估，主要是机构在保护电子文件的可靠性、真实性、完整性、可用性、内容完整、背景充实、结构规范方面作出的努力。最后一部分是财务与员工统计，对机构目前的员工组成情况和机构文件管理的运营成本进行详细统计，并询问了机构对NARA的其他建议。

2.澳大利亚。

（1）评估目的。2010年，澳大利亚联邦政府发布《开放政府公告》，要求澳大利亚国家档案馆（下称NAA）领导政府机关向数字信息实践转型，确保可靠的信息治理以促进政府更加开放、透明。利用评估工具衡量澳大利亚政府机构在信息和数据管理方面的成熟度和绩效，以支持政府数字转型日程，促进政府工作高效，评估机构向完全数字信息管理过渡的情况，为高级工作人员提供机会，使其了解机构在信息和数据管理方面的成熟程度。对信息和数据管理方面进行评估，对于政府机构来说，能够提高机构对成熟的、最佳的信息管理实践的认识，找出提高机构信息管理绩效的途径，为接下来的步骤设置优先级，以提高信息管理的成熟度;对于NAA来说，帮助其规划未来提供的服务，如转移、数字化和保存，向各机构提供更加实用的信息管理咨询。

（2）评估方法。Check-up Plus主要采用问卷调查法，问卷内容根据信息管理标准的原则从机构及其环境、信息管理实践、信息的管理权限及作为国家档案保存的文件的管理、信息管理的成本与效率四个方面来制定，问卷题目由选择题、填空题、量表、问答题四种类型构成，由于量表类型的题目要求对其架构的构成因素作出明确的定义，因此Check-up Plus中对很少、有时、经常、通常、总是五个量度进行了具体的说明，阐释了量度标准和相关描述。调查由ORIMA Research代表NAA进行，该调查可在各政府机构内被创建成为任何用户均可访问，在提交期内，多名工作人员可进行查阅调查，并可对提交前的答复进行编辑和更新。为了辅助评估的顺利进行，Check-up Plus中进行了很详细的评估说明：在操作方面，提供了如何获取调查文件、操作指南、提交程序、调查完成时间等，帮助填写者理解如何完成该调查;在信息提示方面，提供指标说明、注释、名词解释、提供更加完整信息的网页链接、联系方式等，尽可能帮助填写者解决调查过程中遇到的问题;在权限方面，提供了谁应完成调查、谁应提交调查、调查是否保密、隐私说明等帮助填写者明确自己权限，保护自己合法权益。

（3）评估内容。Check-up Plus通过46个问题对机构的文件管理情况进行调查与评估，涉及了四个方面：一是机构及其环境，共11题，主要调查机构概况，即机构及其工作人员的相关信息;操作环境，包括机构地理位置及海外信息资产情况;机构是否受到了政府变革的影响，及机构在信息管理方面存在的问题。该部分主要目的是收集关于机构及其环境的信息，划定评估的机构及信息资产的范围，以更好地分析国家信息管理发展的整体情况。二是信息管理实践，该节为本次评估的重点，共14题，主要涉及信息管理实践中信息的治理、信息的创建与生成、信息的可互操作性、以数字方式存储和保存信息以及信息的处置等五项内容。①信息的治理，涉及澳大利亚信息管理标准原则1（系统地管理业务信息），主要调查机构的信息治理战略、措施、机制，及信息风险管理活动开展情况等。②信息的创建与生成，涉及信息管理标准原则2（创建必要的业务信息），主要调查机构信息的创建与捕获、信息保存和管理的系统、数字信息的管理情况，以及机构在实施最佳做法时遇到的困难。为使机构更好地理解各个选项，NAA在选项中提供了最佳做法的实例，利于各机构对照评估各项活动的开展情况。③业务信息可供使用和重利用，主要调查机构业务的数据中心情况、使用各类标准描述信息的情况、信息资产质量的维护方式、信息访问权限的设置等。④以数字方式存储和保存信息，涉及到信息管理标准原则4（业务信息被适当地存储和保存）和原则7（业务信息保存在信息可以得到适当管理的系统中），主要调查机构以数字形式保存、转换和迁移信息和元数据，并保证信息在需要时可被获取、使用和理解的情况。⑤信息的处置，包括信息的销毁和转移，涉及到信息管理标准原则5（明确信息保存时长）和原则6（业务信息被负责地销毁或转移），主要调查机构信息的识别、销毁和转移情况，业务系统的识别与处置功能配置情况，及针对不同种类文件的处置方式调查，如机构中的RNA（作为国家档案保存的文件）的识别与管理等。三是信息的管理权限及RNA的管理，共14题，具体调查问题可以分为三个部分：机构文件管理权限范围，包括机构核心业务信息与文件的比例及信息销毁活动开展状况，并附有一份文件销毁保证声明;RNA数量，调查了机构的数字声像文件、实体声像文件、数字信息文件及实体文件的数量，及机构的对RNA数量判定的确信程度及不确信的原因;RNA向国家档案馆的转移情况，涉及机构的RNA转移计划，并为计划转移的机构提供了关于待转移文件的类型、数量和规模的在线表单，并建议机构在实施转移前对文件进行判定和解密工作。四是信息管理的成本与效率，共11题，主要调查机构管理信息的形式（内包和外包），涉及机构信息的外包情况、外包服务种类、外包原因及外包费用，并要求机构说明实体文件的数量情况及管理费用、数字信息的管理成本及成本计算方法等。

三、美澳电子文件全数字管理评估工具解析

本文以冯惠玲教授等提出的文件管理数字转型关键要素[13]为框架，结合美澳两国文件管理评估工具实际内容，从战略框架、体制、能力与责任、业务、系统五个维度对评估工具进行解析，以此提取其共性之处。

1.全数字管理战略框架的全局性和有效性。文件全数字管理战略框架包含两个层面含义：一是文件管理作为机构整体发展战略框架中的一部分内容，为机构文件管理数字转型工作引导方向;二是机构专门针對文件管理制定的战略框架，包括具体的文件全数字管理工作路线图、时间表以及需要实现的目标等。美国SAORM评估工具中考察了官员们在战略规划及方向上的工作情况，包括是否为文件管理项目提供战略规划以及是否将文件管理计划置于机构内部战略性地位等，并考察了机构官员在信息资源管理工作上是否按照美国管理预算办公室的要求将文件管理工作作为信息管理的一部分。澳大利亚Check-up Plus在评估机构信息治理工作时，考察机构是否全面实施信息治理，是否在整个机构中强调或阐明信息治理的作用和责任，是否制定涵盖所有信息资产管理的战略、政策、程序，是否按照领导机构要求制定相关政策等。

2.注重机构内文件管理权责划分。文件管理体制是指文件管理的机构设置、权责划分、报告制度和监督控制等，例如明确负责文件管理工作的部门、各部门之间的职责分工安排、文件管理工作的汇报制度是什么等，建立健全的文件管理体制有利于促进机构各部门之间统筹协调工作，共同推进电子文件全数字管理的进展。在权责划分方面，美国RMSA评估工具提出了十个评估问题，包括机构是否设有专门的文件管理高级官员、下设的部门中是否明确自己的文件管理职责等。Check-up Plus则调查各机构是否设立正式的信息治理机制，如建立信息治理委员会，同时也对各机构是否传达、明确机构各部门文件管理职责进行提问。

3.关注员工队伍建设。在提升员工数字技能方面，两国评估工具都考察机构是否通过培训等方式使员工提升数字管理技能。澳大利亚Check-up Plus考察机构是否让每个员工都有渠道接受训练，以提升与职位相关的现代信息管理能力和风险管理知识;美国RMSA中则专设一个板块，调查机构是否按照机构政策和指令文件开展员工培训尤其是对高级官员、新进员工的培训，以及培训所覆盖数字文件类型是否广泛。在责任意识培养方面，两国评估工具中都询问了是否让机构每位员工了解自己的文件管理责任。RMSA中调查了机构是否将文件管理方法、职责意义通过简报提供给高级官员，使其了解文件管理作用和责任;在Check-up Plus中，机构则需要描述每个员工对自身信息管理责任的认识水平。由于两国工作组织方式差异，RMSA侧重获取机构官员在上任或离职时进行文件管理简报、明确高级官员责任情况，而Check-up Plus的问题则是面向所有员工。

4.文件管理系统纳入重点。系统是数字文件管理基础平台和必备条件，文件管理系统建设直接影响文件管理效率和工作方法。两国评估中都有对系统的考察，涉及两方面。一是系统符合文件管理需求程度，即管理系统是否依照各项规定实现创建、保存、管理等功能。RMSA调查了机构是否确保将文件管理功能纳入电子信息系统设计、开发和实施，以及系统符合美国《电子档案管理规定》《信息自由法案》和其他行政指令的情况。二是文件管理系统自动处理能力，即通过系统功能完善精简人工劳动、提高管理效率的程度。这方面澳大利亚Check-up Plus较详细地调查了机构文件管理系统自动化创造信息、处置信息和全流程自动化程度，而美国RMSA则调查了电子邮件自动分类率等指标。

5.围绕业务实践的全程管控。电子文件的全数字管理，要求机构在文件管理关键环节对数字信息进行有效的控制，以保证文件的数字连续性。美国和澳大利亚在对机构电子文件全数字管理情况进行评估时，特别关注了机构是否借助系统和云存储等技术对电子文件管理的关键环节——文件的创建/捕获环节、保存环节、利用环节、处置环节，进行自动化的管理，以实现数字信息的连续性。例如，文件创建/捕获环节，美国在对机构电子邮件管理情况的评估中，询问机构的电子邮件系统是否支持电子邮件的生成和保存，在RMSA中调查了机构是否有保证机构电子文件的真实性、完整性、可靠性和可用性的文件保存方案，是否关注网页文件的捕获，并调查机构以电子形式创建和管理文件的情况;澳大利亚Check-up Plus关注机构是否创建和捕获完整、准确、可靠的信息，并使其得到有效的管理和控制，是否借助数字系统和工具使信息创造的过程自动化，确保机构以电子形式创建和保管文件。

四、启示

1.重视评估工作以推动文件全数字管理的发展。虽然我国对单轨制转型的研究起步较早，但是在实际工作中的发展程度却不够理想，传统的文件管理体制、机构业务流程等都是阻碍转型发展的重要因素。美澳两国都认识到了评估工作对于推动电子文件全数字管理的价值和作用。NARA指出，评估是对一个或多个文件管理项目进行检查或审核，以提高文件全数字管理有效性，并确保文件管理项目遵守适用的法律和法规。评估的作用包括改进文件管理实践、政策和程序，以及提供后续管理实践的建议。NAA认为，评估工作能够调查机构电子文件全数字管理的进展，以支持澳大利亚联邦政府的数字转型进程，让高层管理人员有机会了解机构在信息、数据管理方面的成熟度。因此，在战略规划的层面强调评估工作的重要性，将各机构、部门的电子文件全数字管理情况纳入评估体系中，跟进具体的工作实践及进展，明确转型过程中遇到的问题和困难，有助于持续推进转型发展。

2.开展评估工作满足国家电子文件管理规划的要求。评估工作与电子文件发展规划提出的要求密切结合，前端指导和后端监督相互配合才能实现其推动作用。美国《政府文件管理指令（M-12-18）》要求联邦机构设立一名SAO，领导、协调、监督、审查机构的文件管理实践，尽可能以电子格式管理、保存永久和临时的电子邮件，并且进行文件管理政策、实践的改革，实现以电子格式管理永久电子文件。NARA即针对这三个要求制定了SAORM评估工具、联邦电子邮件管理评估工具、机构文件管理自评工具。Check-up Plus的评估内容及结构符合澳大利亚信息管理标准以及ISO标准15489.1（2017）—文件管理的关键概念和原则中的要求。我国需要制定与完善电子文件全数字管理战略及标准，在进一步指导转型实践的同时作为评估工作开展的依据，更好地通过评估工作来确保各机构或部门对战略标准的遵从，促进转型的持续进行。

3.编制评估工具覆盖文件全数字管理关键要素。评估工具具体内容编制需涉及电子文件全数字管理的战略框架、体制建设、数字技能、业务实践、系统等关键要素。我国在评估工具的实际制定工作中需考虑评估机构是否制定全面的全数字管理战略框架，以分析其對于电子文件全数字管理工作的定位、目标、规划;评估是否建立有效的文件管理体制，明确权责划分，从组织层面了解机构所提供的转型保障;评估机构是否培养员工文件全数字管理的能力，这是转型工作开展的基础;评估机构是否改进业务流程及环节，是否进行文件管理、保存系统的规划部署，以适应转型需求。各要素之间相互联系，通过对各个关键要素的评估，更能够明确且全面地反映实践现状，评估结果更有价值。

参考文献

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