论监察委员会的调查权

摘 要：查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪部门作为检察机关的内设机构，主要履行检察机关的职务犯罪侦查权和部分监督权。新设立的监察委员会享有监督权、调查权和处置权。检察机关“三部门”转隶到监察委员会后，按照监察委员会的机构定性和职能属性，监察委员会应当继受三部门的职务犯罪侦查权和部分监督权。

关键词：监察委员会；调查权；审查起诉；法律监督

一、国家监察体制

目前，我国正处于全面夺取建成小康社会胜利的攻坚阶段，面对复杂的国际和国内局势，在以习近平同志为总书记的党中央自十八大以来围绕社会的各个方面陆续实施了一些列改革任务。实现国家治理体系现代化“既要加强对自身的监督，又要实现对国家机器的监督；党内监督全覆盖必然要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，强化党和国家的自我监督”。[1]

在监察制度下，刑事诉讼中的专门机关包括监察委员会、公安机关（包括国家安全机关、军队保卫部门和监狱）、人民检察院、人民法院和监狱（包括看守所）。监察委员会的成立是国家反腐败力量整合的结果，腐败达到一定程度会构成犯罪，监察委员会的反腐败任务和职能配置，必然赋予监察委员会一定的职务犯罪侦查权力。

二、监察委员会的性质、地位和职权配置

监察委员会的性质是国家专门的、综合性的反腐败机构，集行政性、司法性和党的机构属性于一身，其职能定位是监督执法机关。监察委员会作为国家机构，其性质和职能定位决定了监察委员会必须由人民代表大会选举产生，与行政机关、检察机关、审判机关在法律地位上是平行的，并相互制约、制衡。

监察委员会下的监察权，是指监察委员会依法对所有党员和行使公权力的公职人员的依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。

关于监督权的配置。监察委员会整合了人民政府预防腐败局和检察机关“三部门”等力量，同时与纪委合署办公。监察委员会下的监督权应理解为一般意义的监督权，即针对党员和公职人员的违规违法违纪行为的监督和预防权。其具体内容包括监督检查公职人员和党员的依法履职、秉公用权、廉洁从政和道德操守情况以及预防违规违纪违法问题的发生。

关于调查权的配置。检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪职能转隶国家监察委员会后，承担的调查职能和原来在检察院所承担的侦查职能有所区别。[1]调查权即依法揭露和查证违规违法和犯罪的权力，是监督国家机关和公职人员是否依法公正履职的法律手段。[2]调查权分为一般调查权和特殊调查权的观点。一般调查权针对违规违纪违法行为，和对犯罪行为立案侦查之前的调查，即初查。初查是初步调查，是指侦查部门对举报中心移交的举报线索进行审查后，认为有犯罪事实需要初步调查。初查是立案侦查的前置程序。特殊调查权，即侦查权，是指监察委员会立刑事案件后所进行的专门调查犯罪行为的权力。从对象上来看，调查包括一般性调查和特殊性调查，特殊性调查只能适用于调查刑事犯罪行为，而一般性调查针对违规违纪和违法行为。从是否享有采取强制措施的权力来看，特殊性调查的实施主體在进行犯罪调查活动中享有采取刑事强制性措施的权力，而一般性调查只能根据党章、党规、党纪和行政法规等采取询问、谈话等手段和方法。

关于处置权的配置。处置权是指调查行为结束后，调查主体依据相应的法律法规对具体调查对象的行为定性并给予处分和处理的权力，具体包括一般处分权和调查终结移送起诉权。一般处分权针对违规违纪和违法行为，可以采取警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等措施。调查终结移送起诉权是指对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法审查起诉的权力。

三、诉调关系的有效衔接

所谓诉调关系，是指监察委员会作为职务犯罪侦查主体和检察机关作为审查起诉主体之间的诉讼职能关系，即调查权与起诉权之间的关系。监察制度下，监察委员会履行职务犯罪侦查权，审查起诉权仍由检察机关行使，职务犯罪侦查和审查起诉分由不同机关行使打破了原有的检察机关自侦自诉的局面，监察委员会作为新设机构，其在刑事诉讼程序上如何发挥其刑事诉讼职能，如何与审查起诉有机衔接成为刑事诉讼制度改革和监察体制改革共同关注的重点。

第一，明确权力清单。检察机关“三部门”转隶到监察委员会下，但检察机关应当保留一定的侦查权。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。[1]监察制度下，检察机关仍然享有一定的侦查权。

第二，调查和审查起诉应当遵循“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则。监察权是与检察权、审判权、行政权平行的权力，都对人民代表大会及其常务委员会负责，并接受它们监督。分工负责配合制约原则与以审判为中心的诉讼制度和监察体制改革并不矛盾。[2]

第三，贯彻落实正当程序理念，严格证据裁判原则，避免“调查中心主义”。监察权作为国家权力的重要组成，其行使必须依宪法和法律法规规定的程序进行。在调查活动上，严格贯彻证据裁判原则，注重证据的收集、固定、保存，建立严格的证据审查核实制度，避免刑讯逼供等违法调查行为，切实防范冤假错案。调查活动和证据收集以审判的要求和标准进行，确保调查的案件事实、证据经得起法律检验。

第五，从履行刑事诉讼追诉职能角度出发，构建检察权适当介入、引导调查机制。按照刑事诉讼阶段论的要求，调查终结后，涉嫌职务犯罪的应当移送检察机关审查起诉，进而由检察机关履行公诉职能。检察机关作为证据审查的把关环节，允许检察机关从证明标准的角度提前介入调查，并引导监察委员会收集、固定和保存证据，使监察委员会和检察机关形成一种追诉职务犯罪的合力。但是检察官的参与必须注意介入的适度性，参与但不干预，参谋而不代替，引导而不主导，配合而不同化。[3]

四、监察委员会调查权的监督机制构建

对监察委员会及其权利行使的监督，则应当予以区分。一般调查权针对违规违纪和违法行为，特殊调查权针对犯罪行为。因此，对调查权的监督应当按照二元化的路径予以设计，即形成对一般调查权的监督和对侦查权的监督。监督者的权力和被监督者的权利同等重要，监督者在行使监督权的过程中，应当受到监督和制约。对一般调查权的监督可以参照行政监察、党内监督等监督方式和手段，依据相关行政法规和纪律处分条例予以构建。本文主要探讨特殊调查权的监督机制构建。

第一，明确监察委员会的宪法地位。《国家监察法》属于国家监督领域的基本法律，它的制定应当以宪法授权和规定为前提。监察体制改革属于重大的政治体制改革，是综合性的反腐败机构，其权力和力量是空前的。在“一府两院一委”体制下，监察委员会同样由人民大表大会选举产生，与行政权、检察权、审判权平行，相互制约、制衡。

第二，关于逮捕决定权的行使。监察委员会享有采取查封、扣押、搜查、留置等强制措施的权力。考虑到我国现有国情、司法实践和改革的需要，监察体制下，逮捕决定权由检察机关行使更为适宜。

第三，刑事强制措施和强制性侦查手段的适用范围。一般调查权针对违规违纪违法行为，特殊调查权针对职务犯罪行为。监察体制下，刑事诉讼中的专门机关还包括监察委员会。在诉讼理论中，侦查行为被分为任意性侦查行为和强制性侦查行为两类。刑事强制措施和强制性侦查手段的采用只能针对职务犯罪行为，即只能存在于监察委员会的特殊调查活动中。

第四，引入司法审查制度和令状主义。我国检察权的权力内容具有司法性的部分、行政性的部分和法律监督的部分，检察机关审查并决定批准逮捕，是一种“准司法审查”模式。不仅逮捕强制措施应当由检察机关审查，其它剥夺或限制当事人人身自由的强制措施，如取保候审、监视居住、留置等都应当接受司法审查。

监察委员有权采取留置强制措施。“国家监察委员会的留置措施可能就会长一些，但最长可能不会超过三个月。留置措施是一种调查措施，和传统意义上的 ‘双规、‘双指有本质的区别。”[1]针对犯罪行为的留置措施，无论是对当事人人身自由的完全剥夺，还是羁押期限，都具有逮捕的相当性。监察委员会基于刑事犯罪行为而行使的留置措施，应当事先向检察机关提出批准申请，由检察机关批准决定。

对涉案财物的查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查等强制性措施的实施应当事先取得司法官的批准，即实行令状主义。司法实践中，无论是普通刑事案件侦查亦或是职务犯罪侦查，以上对涉案财物的强制措施都有侦查机关自我决定和实施，并不受第三方中立裁判者的审查，并且侦查机关的决定和执行行为缺乏程序性的制裁机制以及当事人的救济机制，按照有权利必有救济的原则，应当允许当事人对此申请救济。

第五，律师的参与。在刑事诉讼中，对抗式诉讼模式以控辩双方的诉讼对抗和法官的中立听证为基本特征。[1]监察委员会调查权的行使，应当融入控辩平等对抗原则和理念，允许律师的介入，保障当事人在审前程序中的辩护权和诉讼权利。

第六，落实录音录像和羁押场所法定等制度。录音录像和羁押场所场所法定制度的实施，能够规范侦查讯问行为，防止刑讯逼供等违法取证，确保证据的合法性和确定力。关于羁押场所制度，《刑事诉讼法》第九十一条第二款规定：“逮捕后，应当立即将被逮捕人送看守所羁押”。据此，对于监察委员会留置措施的采取，建议留置后，应当立即将被留置人送看守所羁押。

五、结论

监察体制改革属于重大的政治体制改革，首先应当取得宪法性的授权，并将改革纳入法治化轨道，贯彻和落实法治原则、尊重和保障人权、正当法律程序等原则和理念。监察体制改革和以审判为中心的刑事诉讼制度改革都属于全面推进依法治国的重大举措，坚持党的领导是各项改革的本质特征。监察委员会调查权的行使应当尊重刑事诉讼规律和司法规律，与审查起诉有效衔接，并按照庭审的标准和要求实施，充分服务于审判。检察机关职务犯罪侦查权分离后，一方面检察机关加强公诉业务，另一方面强化诉讼监督，加强和完善对监察委员会调查权的监督。

参考文献

[1]王岐山在参加北京代表团审议时强调：“构建党统一领导的反腐败体制 提高执政能力 完善治理体系”，载《人民日报》2017年3月6日，第004版。

[2]马怀德：“国家监察体制改革的重要意义和主要任务”，载《国家行政学院学报》2016年第6期，第20页。

[3]吴健雄：“监察委员会的职能定位和实现路径”，载《中国党政干部论坛》2017年第2期，第8页。

[4]马怀德：“国家监察体制改革的重要意义和主要任务”，载《国家行政学院学报》2016年第6期，第20页。

[5]樊崇义：《“以审判为中心”的概念、目的和实现路径》，载《人民法院报》2015年1月14日，第5版。

[6]王守安：《检察官参与命案现场勘验制度研究》，载《国家检察官学院学报》2016年第1期，第61-62頁

[7]马怀德：“国家监察体制改革的重要意义和主要任务”，载《国家行政学院学报》2016年第6期，第20页。

[8]陈卫东、张月满：“对抗式诉讼模式研究”，载《中国法学》2009年第5期，第85页。

作者简介：

更登桑毛（1988.04-）女，藏族，籍贯：青海省，学历：在读硕士研究生，单位：青海民族大学，研究方向：刑法学

（作者单位：青海民族大学）