乡村振兴的法治保障研究

高鑫 燕蕊桦 程悦 杨爽 马攀

摘 要：乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央，站在历史的高度，对我国农村建设工作所作出的一项重大决策，形成了习近平新时代“三农”战略思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。我国长期处于城乡二元制的结构，城市和农村发展不平衡，对我国全面建成小康社会是一大阻碍，因此应当优先发展农村，优先解决“三农”问题，有针对性的实施乡村振兴战略。同时，要保障乡村振兴战略的实施，法治必不可少，法治乡村的建设是乡村振兴的题中应有之意，也是全面推进依法治国的内在要求。如何推动法治在乡村的建设和发展，为乡村振兴战略的实施保驾护航，是一重大课题。

关键词：三农问题;乡村振兴，法治保障; 重大意义

一、乡村振兴中法治保障的重大意义

习近平新时代“三农”战略思想是习近平新时代中国特色社会主义思想不可或缺的构成要素，对新时期做好我国“三农”工作具有重要引领作用。习近平总书记高度重视“三农”工作，党的十八大以来，对做好“三农”工作提出了一系列新理念新思想新战略，科学回答了新时代“三农”工作的重大理论和实践问题，形成了习近平新时代中国特色社会主义“三农”思想。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是指导我国农业农村发展取得历史性成就、发生历史性变革的科学理论，也是实施乡村振兴战略、做好新时代“三农”工作的行动指南。

乡村振兴的战略意义不言而喻，从法律体系的角度推进乡村振兴的政策实施，为其提供制度保障，从某种程度上讲，研究乡村振兴战略的法律保障体系是非常有必要的，乡村振兴战略的十项部署涉及经济、生态、文化、民生、扶贫、制度、人才、融资等诸多方面，无一不和法治有着密切关系。在目前农村法律意识普遍淡薄的现状下，加强法治宣传，加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识，是一项比较长期而艰巨的任务，也是不断推进建设法治乡村工作的根本途径，也是实施乡村振兴战略的强大助力。

二、乡村振兴战略与法治保障的关系

乡村振兴战略与法治保障是辩证统一的、相辅相成的。乡村振兴战略是促进法治进步与发展的动力和措施，法治是实现乡村振兴战略的稳定基础;乡村振兴战略是农村发展和解决新时代社会主要矛盾的重要抓手，法治环境的营造是确保这一重要战略顺利实施的可靠保障，也是乡村振兴的前提条件。

“法治乡村”是乡村振兴战略的内在要求。乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，是乡村全面改革和振兴的总部署。另一方面，“法治乡村”也为乡村振兴战略提供了法治保障。法治是现代国家治国理政的基本方式，乡村振兴的战略部署必须在包括法治乡村在内的法治整体框架内来运行，才能保证农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。要想实现乡村全面振兴，必须充分重视法治乡村的制度建设和规则保障作用。

三、乡村振兴法治保障的存在的问题

我国是农业大国，乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。然而，在全面依法治国的大背景下，我国部分乡村地区农民法治意识淡薄，乡村治理仍停留于传统的人治治理模式，依法治村之治理能力亟需提高。总体来说，我国在法治保障乡村振兴战略有效实施方面，主要存在以下问题：

（一）我国部分乡村地区，农民对依法治村的意识不强

我国的城乡发展呈二元结构模式，因此，相对于城市来说，我国农村地区群眾因长期生活于相对比较封闭的社会环境当中，文化水平相对偏低，法治意识淡薄，对法律知之甚少。同时，因农村地区社会群体相对比较固定，人口流动性不强，因此，在长期的生活当中，农民群众已经形成了适用于本村庄乃至本地区特有的行为规范，因此，当期在合法权益遭受侵犯时，其主要的维权途径不是诉诸于法律。农民法律意识不强主要体现在以下几个方面：

一是对法律认识不足，很多农民认为法律只规定杀人放火的刑事犯罪，而对于农民生产、生活、政治权利等方面的法律知之甚少;

二是参与政治的意识不强，没有正当行使自身的选举权和被选举权，忽视自身政治权利。

（二）受封建迷信思想的影响，法律在乡村地区的权威性不强

由于教育资源的不均衡分配，我国大多数农村地区的农民群众对社会的认知水平有限，对出现的超出自己认知范围的现象，往往认为是“天意”所为，这为乡村地区迷信活动的盛行提供了便利，封建迷信思想的存在，为科学的法律思想的传播产生了一定程度的障碍。

（三）缺少专门的服务于农村的法律工作队伍

用法治为乡村振兴保驾护航的首要前提是法律人才的引进。自改革开放以来，城市地区一直是我国投资发展的重点地区，因此，受长期存在的“城市中心发展”思路的影响，我国的城乡发展水平呈现出严重不平衡的状态，乡村地区法治人才队伍严重匮乏，这严重阻碍了乡村地区法治建设步伐的推进。

（四）现有法律针对性不强，乡村法治建设体系不健全

2011年3月10日上午，时任全国人大常务委员会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。但我国乡村地区的法律体系仍然存在欠缺，主要表现在以下几个方面：

第一，缺乏相应的法律制度，有些领域甚至存在立法上的空白，目前大多数的法律，主要是与城市发展息息相关，致力于推进城市的建设，而涉及乡村建设的法律相对较少，专门致力于乡村振兴的法律尚未制定出来;

第二，立法层次相对较低，不少仍停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏法律效力;

第三，法律法规具有滞后性，没有适时修改，不能适应乡村振兴战略实施过程中我国新农村建设和发展的客观需要。

（五）村民自治制度在实践中依旧存在缺陷和不足

农村法治建设的重要载体是村民自治组织，其在农村法治建设中起着不可替代的作用。《村民委员会组织法》为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障，使我国农村政治民主程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功。但从在实践过程中，这种制度依旧存在着以下问题：

1.村民自治组织成员不断减少，组织后备力量不足

随着土地收益的减少以及市场经济的刺激和带动，我国大多数农村贫困地区中具有一定文化素质和技能、懂得经营而头脑又相对灵活的中青年农民、农民党员开始逃离土地和农村，纷纷进城务工、经商或另谋出路，留守在家的大多数为老、弱、病、残等弱势群体，村民自治组织后备严重队伍缺乏。

2.村民自治组织继续完善存在文化困境，可采用和借鉴的优质传统文化资源匮乏

马克思曾经指出：人们自己创造自己的历史，但其并非随心所欲地创造，亦非在他们自己选定的历史条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。村民自治组织亦产生于中国特定历史条件下之实践创造活动，优秀传统文化作为这种特定历史条件的一个重要方面，它是进一步增强村民自治组织自身发展活力和吸引力的现实基础。然而，伴随着现代化的持续推进和乡村社会的持续衰落，一些优质的传统文化资源正在逐渐消失，社会伦理秩序在不断瓦解，而新的令人信服的文化价值体系又无法被快速提供和生成，因此导致许多人人生观、价值观扭曲，信仰迷失，理想缺失。在此种文化结构和社会背景下，农村基层组织在建设和发展过程中可采用和借鉴的优质传统文化资源越来越少，其自身活力难以彰显，对广大农村群众的吸引力亦难以有效提升。

四、存在问题的原因

在乡村产生法治保障问题的原因主要有以下几方面：一是思想层面，乡村道德建设有待加强，德治影响广泛，法治思想薄弱;二是法治氛围层面，法治文化氛围不浓，创新不够;三是人才储备不足;四是物质基础不足，农村经济基础匮乏。上述导致乡村法治保障的原因具体如下：

（一）思想层面：农民对依法治村的意识不强的原因

1.农村思想基础匮乏

农村自古以来就以农耕生活为主，村民思想固化，传统而保守，这是长久以来的农耕文明造就的思想藩篱。在这样的思想环境下，实施“法治”、“德治”、“人治”，三治合一的乡村振兴战略着实较为困难。此外，农村相比城市，社会经济落后，很多地方解决“扶贫”这个问题就已经捉襟见肘，对于“三治合一”的乡村振兴建设更是纸上谈兵。加之农村文化相对封闭，在国家体制内话语权的相对薄弱，城乡二元体制未根本消除等历史和现实原因，法治乡村建设在整个法治建设和改革过程中相对滞后。

2.农民法治意识薄弱

由于封建农耕文明导致的农民丰衣足食，自给自足的思想，多数农民法治思想得不到启蒙，想关部门普法意识不强，多数地区的群众法律信仰缺失，守法意识淡薄，因此，实行法治保障的步伐步履维艰。

（二）法治层面：法律在乡村地区的权威性不强的原因

1.法治文化氛围不浓、创新不够

在农村建设中，法律的权威性没有完全树立。个别乡村的迷信活动多，文化活动少。对传统理念接受较快，但对于书刊、报纸接触较少，对于图书馆、报亭等公共文化设施的积极性有待加强。另外，随着社会发展，物价上升，多数农村青壮年选择外出务工，空巢老人和留守儿童问题愈演愈烈，致使农村群众精神世界贫乏，对新事物追求度下降，私有观念强烈，法治思维在老人和儿童之间难以蔚然成风，更使法律权威性难以树立。

2.现有法律针对性不强，乡村法治建设体系不健全

乡村法治的建设进程将取决于农业经济市场化的发展状况，在乡村法治化进程中，我们热衷于引介和移植西方法治理论， 却忽视了乡土中国里“农业、农村、农民”的现实处境。因此，农村在法治建设层面依然有重要问题亟待解决，即法律规范不能完全结合农村实际，法治思维不能更好贴合农村现状，真正运用法律手段维护自身权益的纠纷解决方式少之又少。

（三）人才储备层面：缺少专门的服务于农村的法律工作队伍的原因

1.法治建设队伍素质不高，人才不足

农村法治建设队伍几乎都是当地群众组成，而当地群众具有很强的实用理性，他们善于灵活地运用各种可以利用的资源去追求他们的目标。而不一定是追求诉讼法治渠道。针对农村进行的法治建设，人才匮乏的解决方式主要有二：一是引进外来人才，二是培养本地人才。但是，基于农村匮乏的物质基础，凋敝的法律资源，多数人才难以接受艰苦的环境和简陋的设施，以及愚昧的乡民，他们不愿来到农村建设法治事业;其次，由于农村青壮年选择进城务工，空巢老人和留守儿童使农村人才出现两极分化，培养本地人才的道路也被阻碍。

2.法治队伍缺乏专业培训

对于农村法治队伍来说，路途遥远，交通不便，与城镇交流较少，从而导致他们缺乏相关司法培训，久而久之，司法队伍总体素质就得不到提升，人才难以培养和存续，最终成為乡村法治建设的桎梏。

（四）物质基础层面：缺少专项法治财政拨款，经济基础落后

2012年我国人均GDP就已达6100美元，从国际经验来看， 人均纯收入1000-4000 美元之间的发展阶段，正是一个社会迈向更加多元、分化和冲突凸显的 “不稳定期”。一方面，我国农业经济在一定时期内得到了快速发展，但是，相对城镇来说，农村经济体制改革并没有从根本上解决包括农业资源权利归属的合理化、农产品流通的市场化、农业收入分配的公平化、国家宏观调控的法定化等在内的农业经济市场化发展的实质性问题，农村经济基础依然较为落后，因此导致乡村振兴在实施过程中面临物质困境。另一方面，国家对于这方面的财政支持力度不大，乡村振兴建设中，法治建设是不可或缺的一环，但由于没有坚实的物质基础，导致制度不健全，体系不完善，甚至法治队伍难以建设。基层群众在纠纷发生时，由于没有充足的资金来缴纳相关诉讼费用，从而选择私下了结。只有加大乡村振兴法治保障的财政支持，促进司法队伍建设，才能推动乡村振兴的法治保障。

四、对策建议

（一）结合乡村特色探索法治建设

我国城乡差异巨大，在乡村振兴战略中应当充分考虑乡村实际情况。深入乡村调研，对农村建设、农业发展、农民权益进行了解和分析，针对具体矛盾逐一建立法治保障。在中国特色社会主义的法治体系下，充分考虑乡土人情，健全乡村法治保障体系。转变传统的法治模式，从乡村治理中发现乡村法治的薄弱环节：乡村德治观念深中、法律人才流失、法治文化氛围缺乏、物质支持不足等问题。我国农村情况复杂，不同的乡村主要矛盾也会有所差异，在处理问题时不能一刀切或者照搬城镇经验，法治建设也是如此，在人情社会中解决纠纷更需要灵活运用法律，传递法治精神。

（二）加强乡村普法宣传

我国乡村地区往往以德治为传统，法治观念比较淡薄，想要构建乡村法治体系最根本的就是树立法治思维，实现村民观念上的转变，知法懂法用法。在乡村应全方位地开展法治宣传，乡镇干部带头学法，提高基层干部法治素养;加大宣传投入，组织村民积极参加普法活动;加强青少年的法治教育，培育法治思维;采取多样的宣传方式，吸引全民的学法兴趣;突出乡村法治的特色内容，贴近村民实际需求;依法化解村民矛盾，树立内心的法律信仰。通过普法宣传增强村民的法治意识，自觉依法维权，营造良好的法治氛围。

（三）完善乡村立法

根据乡村的实际需求和现有的法律体系，完善乡村基本立法。理清与乡村有关的法律法规，填补法律漏洞、协调法律矛盾。以法律作好乡村振兴的制度保障，立法要注重乡村特质，适应农村经济发展，保障农民生活、生产的权益。结合深化农村改革的同时也不能脱离城乡结合的大方向，创新专门性的涉农法律，保障土地、劳动力、生产资料等因素的可持续发展。在保证乡村特色的同时与民事、刑事、行政法规协调一致，多角度完善乡村振兴的立法保障。

（四） 提高乡村行政执法能力

完备的立法体系只是提供了法治建设的制度保障，如何有效发挥法律的规范作用，行政执法具有至关重要的影响。村干部应当树立的法治意识，依法处理村内事物，提高行政执法能力。首先应引进专业法律人员加入乡村干部队伍，执法人员带头学法普法。其次合理划分各部门职责，避免执法矛盾或执法漏洞。最后依法监督乡村机关的执法水平，保证执法的公正、公开。

（五）公正乡村司法

我国乡村地区尤其是西部偏远地区经济落后，与城镇差别悬殊，在机构设置方面也有所欠缺，仍需健全目前的司法机制。司法作为维护正义的最后一道防线，在乡村振兴中应当发挥积极作用，调解村民纠纷，公正案件裁决，梳理法律权威。首要的应当是提高乡村司法人员的专业水平，完善乡村司法机构设置，在法治文化薄弱的乡村更需要公正的司法实践来规范严格社会法律关系，以司法手段改善乡村法治环境，提升司法质量和效率，增强村民法治信心。最终实现以乡村特色的普法、立法、执法、司法体系为动力的法治保障推动乡村振兴战略的时代进步。

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作者简介：

高鑫，男，四川成都人，四川省社会科学院法学研究所硕士研究生，研究方向：民商法、司法制度.

*课题项目：本文受四川省社会科学院学术新苗课题项目全额资助，是“乡村振兴的法治保障研究”的课题研究成果，课题组成员：高鑫、燕蕊桦、程悦、杨爽、马攀