完善党内法规备案审查机制

摘 要：规范党内法规和规范性文件备案审查工作，完善相关机制，是维护党内法规制度体系的重要环节。本文以现存《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》为基准，针对备案审查机制存在的问题，如缺乏备案审查的具体标准、备案审查范围存在局限性等，提出相应的解决与完善措施，从而促进党内法规备案审查机制的完备。

关键词：党内法规;备案审查机制;监督机制

党内法规是建设中国特色社会主义法治社会的重要组成部分，而党内法规备案审查机制是党内法规体系化建设的不可或缺的关键环节。完善党内法规备案审查机制，是确保党内法规体系科学性的必然选择。

一、党内法规备案审查机制现状及重要性

（一）法律相关规定

备案审查机制由备案和审查两部分组成。所谓备案，即制定党内法规及其规范性文件的机关，在规定的时间内，遵循既定程序，将其法规及文件报送指定的机关，而后或存档或处置;审查，则是接受备案的指定机关对法规及文件进行审核与检查，发现有不符合备案审查标准的，予以相应处理并追责。

我国目前关于党内法规备案审查机制的相关规定由两部分构成。其一为纲领性规定——《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三十条，规定了中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，承办机关为中央办公厅。具体备案办法由中央办公厅另行规定。该条明文规定备案审查的主体以及备案的报送期限。其二为专项规定，2013年颁布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），本规定共十八条，分别从备案审查主体、备案审查原则、备案审查对象、备案审查程序、备案审查其他相关配套措施等方面做了规定，但内容尚不完善，且需优化更新。

（二）完善党内法规备案审查机制的重要意义

1、备案审查是党内法规监督机制的重要组成部分

党内法规的程序包含党内法规及其规范性文件的制定、修改、废止、解释、备案审查、清理及评估七大步骤，其中备案审查、清理与评估构成党内法规内在的监督机制。若要保证党内法规立法规范、执行有力，其中，监督机制发挥着极大的作用。而作为党内法规监督机制的首要环节，备案审查自然是至关重要的。因此，進行备案审查机制的完善适应时代的发展与需要。

2、完善备案审查机制体现党内法规体系化建设的科学性

法律规范存在固有的滞后性、僵化性，若要保证党内法规及其规范性文件的适用与时俱进，便要及时优化备案审查机制。何时备案审查机制、清理机制和评估机制建立健全，党内法规的整体性与科学性便会大大提升。而备案审查作为监督机制的首要环节，重要地位不言而喻。完善备案审查机制，促使其与社会发展变化同步，确保其灵活性，有利于建构科学的党内法规体系，适应我国国情与党情的现实发展。

二、党内法规备案审查制度现存问题

（一）缺乏备案审查的具体标准

《备案规定》第七条规定了备案审查的标准，标准为党内法规及其规范性文件是否同党的相关理论相违背、是否与宪法及法律不一致;是否同上位规定相抵触;是否与其他同位规定相冲突;是否明显不当;是否符合制定权限和程序等七条。其虽然对党内法规及其规范性文件的政治性、程序性、法律性均有相应的标准限定，但该标准过于笼统，缺乏具体性，导致可执行性较低。例如标准之一“不得明显不当”，何种规定内容为“明显不当”？“明显不当”的界限是什么？“略有不当”是否符合审查标准？可见，缺乏具体化的规定，在模棱两可的规范性内容出现时，无疑增加了备案审查的负担，没有判断的具体标准就无法做出相应的决定。缺乏备案审查的具体标准，不利于备案审查体系科学性发展。

（二）备案审查主体不全面

《备案规定》第五条规定，中央办公厅是唯一的备案审查主体。主体的单一性带来以下四点不便：第一，面对庞杂繁重的党内法规及其规范性文件，工作负担过重，备案过程效率过低，机制运转缓慢;第二，缺乏其他主体参与及沟通，不利于有效监督的实施;第三，备案审查未分类审查，某些专门机关没有发挥作用的余地，可能导致虽有地毯式全面扫描审查的形式，却出现审查专门性不足而导致深度不到位的问题;第四，审查主体仅有中央办公厅，不利于中央党内法规和地方党内法规的联动推进。

同时，《备案规定》审查标准之一为是否同宪法和法律不一致，此处便涉及到，中央办公厅是否有权对党内法规及其规范性文件的合宪性进行审查，无外乎也会涉及到宪法解释的审查与说明。由于《宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会拥有解释宪法，监督宪法实施的职能，对于党内法规及其规范性文件是否符合宪法规定，必须要有全国人民代表大会常务委员会的参与，因此，中央办公厅单一的备案审查主体不够全面。

（三）备案审查范围局限性

《备案规定》第二条指出，备案审查的范围包括中央纪律检查委员会、中央各部门、省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，即党的中央组织。面对我国现今党内法规规范性体系：党章、准则和条例，规则、规定、办法、细则等，其审查是缺乏全面性的。首先，体系上，未对准则和条例进行备案审查的规定，此为第一层次的不全面。其次，效力位阶上，对于省级以下党委制定的党内法规及其他规范性文件并未进行备案审查的规定，此为第二层次的不全面。审查范围存在局限性，不利于备案审查全面监督机制作用的发挥。

（四）备案审查程序规定笼统

《备案规定》从第六条至第十一条，该五款条文对备案程序进行了规定。包括报送、提交、审查、审核期限、建议自行纠正、决定纠正或撤销、存档备案、通报等。该规定较为完整的规定了备案审查的全部流程，但随着备案审查工作的具体化、精细化，仍需继续优化。对于审查部分，该程序链中未明确指出自主性审查与被动性审查的区分以及不同的后续处理程序;对于处置部分，仅提出予以纠正或撤销，前提条件不够清晰明确、处理方式缺乏可协调性，此处的自行纠正同予以纠正或撤销规定之间，应存在可协调性环节，对于未明显违背党内法规备案审查标准的法规或文件，予以相应机关话语权，以保证备案审查质量提升，适应社会现实发展的需要，体现灵活性与稳定性相结合的特点。

（五）备案审查与清理步骤未形成衔接

党内法规的清理包括“清”和“理”两部分。“清”便是通过对党内法规及其规范性文件进行审查，针对不符合标准的法规及文件予以修正或废止;“理”是清的下一步骤，将审查处理后的法规及文件进行整合归纳，以使法规文件体系化。由此可见，备案、审查与清理，是密不可分的三个环节，而在《备案规定》中，仅有部分条款提及审查处理结果，并未将“清理机制”以规范性内容写至条文，更没有提及二者之间的密切联系和先后关系。若要使备案审查机制完备，在明文规定中，清理制度的体现是必要的。总而言之，清理步骤是审查不符合标准的党内法规及规范性文件的重要处理形式之一，缺乏清理机制相关条文，备案规定便缺乏完整性。

（六）备案审查考核评价机制过于简单

《备案规定》虽建立了有关备案工作考核评价的制度，指出对备案工作成绩突出者给予表彰，但该规定过于简单化，仅以一条法律规范阐述，且并未明确提及何为有关规定，缺乏体系性。作为备案审查机制的评价环节，其重要地位不言而喻，而如此规定，缺乏明确性与具体性，无法切实起到奖惩与激励作用，因此，明确备案审查考核评价机制是待解决问题之一。

三、完善党内法规备案审查机制的具体措施

（一）明确备案审查具体标准

“是否同上位党内法规和规范性文件相抵触”为备案审查标准之一，但《备案规定》并未说明何为上位党内法规和规范性文件。具体来讲，按照党内法规及其规范性文件效力体系，应明确规范：凡是与《中国共产党章程》、《中国共产党党内法规制定条例》以及其他党内法规准则及条例等相抵触的，即为违反该条审查规定。

《备案规定》中的“是否明显不当”标准，应具体细化为党内法规及其规范性文件是否适应当前中国的环境，是否滞后于实践的发展和形势任务的需要，以及该法规及文件有没有可靠的现实依据性等。同时，一切法律、法规等都不得同宪法相抵触，宪法是我国的根本大法，是所有法律的“母法”。党内法规绝不可逾越宪法的基本原则与精神，其制定内容是否与宪法基本精神及原则相一致自然成为判断党内法规及其规范性文件是否明显不当的具体标准。

（二）确保备案审查主体多元化

针对备案审查主体的不全面性，应当从横向和纵向两方面确保审查主体多元化。横向来看，应当建立以中央办公厅为主，其他专门机构为辅的备案审查主体分配。

中央办公厅作为《制定条例》所规定的备案审查承办机构，应负责统筹性审查，其职能为“地毯式审查”的承受者，确保全面性是其最大特性。而其他专门机构包含全国人民代表大会常务委员会、党务具体部门、以及国家法律部门等，对备案审查中面对的具体问题进行具体性审查，其形成备案审查的意见报送中央办公厅，最终由其统筹决定，这些专门机构的突出特征为保证审查专门化，提升审查质量。该做法将政治性与专业性相衔接，不仅促进备案审查效率提高，更能确保备案审查精准度上升。

纵向来看，应注重中央党内法规和地方党内法规备案审查机制相衔接，切实做到下级备案审查服务于上级，由市级党委、省级党委、层层递进至中央办公厅。通过打破单一审查主体模式，建立以中央办公厅为主，其他专门机构为辅的分配方式，明确效力位阶，促进备案审查的全面化与高效化。

（三）擴大备案审查的范围

备案审查，作为监督机制的一环，必须具备权威性与全面性的特点，而权威性与全面性又是相辅相成的关系。具备全面审查范围是确保权威性的前提，拥有权威性是保证全面审查实施的有力支撑。中央纪委、各部门以及省级党委制定的党内法规和规范性文件包含于备案审查范围中自不待言，而高位阶的涉及党组织的条例与准则，以及低位阶的省级以下党委所规定的党内规范性文件，理应作为党内法规及其规范性文件的备案审查对象，以此确保审查的全面性。通过将准则与条例、省级党委以下的文件纳入备案审查范围，扩大审查对象，使审查做到无遗漏，进而推动监督机制的优化与完善。

（四）优化备案审查程序

备案审查包含备案与审查两部分，关于党内法规及其规范性文件的备案，应做到全覆盖、无遗漏，程序步骤为登记、报送、存档。关于审查部分，《备案规定》规定了法定主动性审查，相应机关在规定时限内有义务报送党内法规及规范性文件。现实情况反映，中国特色社会主义法治不断发展进步，与此同时，我国的法制建设日益完备，人民的法治思维也逐步提升，依申请型的被动性审查也应作为审查方式之一，此为与时俱进。对于全面的备案范围，虽能全方位地毯式扫描，但无法确保在面对模棱两可的党内法规及规范性文件时，均可做出最优解。因此，以主动性审查为主，以依申请性审查为辅，更能保证备案审查切实做到全方位、深层次。在面对某些应予以纠正的党内法规及其规范性文件时，中央办公厅应首先予以相关机构建议，相关机构可选择采纳建议。若其因有正当理由而无法接纳建议，便应将实情继续报送中央办公厅，中央办公厅进行审查后，做出或予以纠正或撤销的决定。灵活性与稳定性相结合的前提下，保证刚性拘束力与执行力，也是维护监督机制发挥有效作用的方式之一。

（五）衔接备案审查步骤与清理步骤

党内法规及其规范性文件的清理制度在党内法规体系建构中居于重要地位，备案审查、清理与评估三者共同构成监督机制。而清理又是经过审查不符合标准的党内法规及规范性文件的处理的必经程序，因此，审查步骤与清理步骤二者密不可分。具体而言，由于清理步骤属于审查不符合标准的处理形式，应在条款中增加“对不符合审查标准的党内法规及规范性文件，应予以清理”，同时对清理的程序、清理的方式、清理的主体、清理的限制等做简要规定，以使备案审查的规定具备完整性。切实做到备案审查与清理步骤的有效衔接，增强备案审查适用与实施，从而为形成强有力的备案审查监督机制做好基础准备。

（六）增强备案审查执行力度

明确备案审查考核评价机制，对备案工作过程中，切实履行职责且成果卓越的单位与个人，给予何种表彰应在规定中具体列明，而非仅以一条规范条文的笼统概括，作为形式规定，该种形式规定无法起到实际作用。除此之外，对不符合备案审查标准的党内法规和规范性文件，对其相应机关予以何种处分或惩罚也应具体列明。明确的表彰与惩戒的规范，切实保证备案审查机关做到有件必备、有备必审、有错必纠以及相应的责任后果。通过设定具体明确的奖惩责任机制，可以有效解决报备不及时、不规范，或备案审查机关纠正不到位、不全面等问题，从而促进党内法规备案审查的执行，提高其执行效率，增强其执行力度。考核评价机制的刚性约束，增强了备案审查的执行力，也提高了备案审查机制的稳定性与权威性。

结语

党内法规和规范性文件的备案审查制度是党内法规监督机制的重要组成部分，完善备案审查机制有利于党内法规体系化建设的科学性。尽管2013年颁布了《备案规定》，但其仍未对备案审查机制进行全面的规制。本文针对党内法规备案审查现存的问题，提出相应的解决措施。

针对备案审查主体不全面的现状，提出审查主体多元化，以中央办公厅为主，其他专门机关为辅的建议;针对缺乏备案审查的具体标准、提出明确备案审查具体标准的建议，在政治性标准、合理性标准、合法性标准等纲领性标准之下，提出具体适用的标准界定;针对备案审查范围的局限性，提出扩大备案审查范围的建议，上至准则与条例，下至市级党委部门制定的规范性文件，做到备案审查无遗漏，确保全面性;针对备案审查程序规定笼统的问题，提出优化备案审查程序的建议，登记、报送、存档、审核等具体程序规定是必要的;针对备案审查与清理步骤未形成衔接的问题，提出二者相衔接的建议，将清理程序简要体现于备案审查的具体规范中;针对备案审查工作考核评价机制不完善的问题，提出增强备案审查执行力度的具体方法。

通过完善党内法规和规范性文件的备案审查制度，从而优化党内法规监督机制，进而促进党内法规制度体系的完备。

参考文献：

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[5]秦前红，李雷.人大如何在多元备案审查体系中保持主导性【J】.政法论丛，2018，（06）

作者简介：

季芳宇，1997年3月24日出生，女，汉族，籍贯辽宁省大连市，现就读于西北政法大学法学专业（反恐怖主义法方向），本科生。研究方向：反恐怖主义法。