浅谈如何加强建筑工程不按图施工行为管理

屈伟明

建筑工程按图施工是有效保障建筑工程质量、促进城乡建设的重要工作。加强建筑工程不按图施工行为管理，对提高建筑工程质量，促进城乡规划实施和维护人民群众生命财产安全都有着重要的意义。现笔者结合多年的城乡规划建设工作实践，就加强建筑工程不按图施工行为管理工作，浅谈几点看法。

一、加强建筑工程不按图施工行为管理的必要性

建筑工程不按图施工行为危及建筑质量安全和人民群众的生命财产安全，扰乱城市建设和社会稳定，加强不按图施工行为管理是城市建设管理中不可或缺的一环。

（一）按图施工是法律法规规定的职责。工程设计文件的修改涉及工艺流程、结构体系、内部使用功能等重要内容和其他需要经过有关部门审批的内容的，需报原审批单位审批。相关法律法规规章制度都对建筑工程按图施工行为做了规定，确定了施工单位对不按图施工行为的法律责任。

（二）按圖施工是建筑工程质量的保证。在建筑工程的勘察、设计质量没有问题的情况下，整个建筑工程的质量状况最终取决于工程的施工质量。而从实践中看，不少建筑工程的质量问题，都发生在建筑工程的施工阶段，小的施工质量问题，给用户带来很大的烦恼。大的质量问题，则会酿成人身伤亡和重大财产损失的恶性事故。

（三）按图施工是实施城乡规划的要求。建筑工程的各项经济指标是根据控制性详细规划、专项规划和建设项目的具体情况确定，一般包括建筑密度、绿地率、容积率、建筑高度等。建筑工程不按图施工使各项经济技术指标失去控制，从而使城乡规划遭到不同程度的破坏。

（四）按图施工是维护城市景观的需要。其建筑密度、容积率、高度、层次、建筑外立面形式和色彩等各方面的内容是相互协调、相互制约的。不按图施工擅自更改建筑物的形状、色彩和体形等内容，会使原本和周边环境融为一体的建筑显得不协调，极大地破坏了这幅城市图画美感。

（五）按图施工是维护他人合法权益和社会稳定的需要。不按图施工擅自变更建筑高度和形体，导致建筑间距缩小，周边建筑日照不足，原有公共资源无法满足更改后需要，不同程度低侵害了周边群众的合法权益。从而造成邻里纠纷，信访举报不断，而影响了社会和谐稳定。

二、建设工程不按图施工行为的现状

从2008年至2011年，我市违法建设量大面广，经调查分析，这些案件中的绝大部分或多或少存在不按图施工行为，主要情况如下：

（一）改变建筑工程结构。自2009年8月，粮食中心库发生室内地基地面出现最大约50CM沉降的质量事故，各方责任主体都被惩罚后，擅自改变建筑工程结构的行为逐步减少，但仍个别存在。

（二）改变建筑外立面。现代建筑外立面，是美观、环保、实用、价格、节能、采光等各方面的科学运用，特别是在重要地段的建筑外立面，直接破坏了城市景观。

（三）增减配套设施。增减配套设施问题在房地产开发项目、旧村改造项目、工业企业厂房项目都普遍存在，主要表现为增加保安亭、物业管理用房设置，减少停车位数量等，这给规划单项验收工作带来了难度。

（四）不按规定标高建设。通过规划核实发现，不按图纸规定建设标高的问题普遍存在，标高高出二三厘米至十多厘米的都存在，若不存在不良后果，可视为无意行为，但有些建筑项目故意抬高一米多，属明显的恶意行为。

（五）更改规划总平。近几年，擅自更改规划总平主要表现为移位建设，增长、增宽建设，主要发生在工业企业厂房项目和农村民房项目。

三、建筑工程存在不按图施工行为的原因

建筑工程存在不按图施工行为，是由于诸多因素混生互动、恶性循环、相互影响的结果。

（一）经济利益驱动。在建筑项目施工过程中，为了节约建筑成本或者谋取更大的经济利益，建设单位会承诺负担行政处罚罚款，而授意施工单位不按图施工。因此，施工单位在无需承担不良后果的情况下，乐于按照建设单位的意愿进行。

（二）行政处罚合理性不足。依据《中华人民共和国建筑法》第六十四条之规定，对施工单位不按图施工行为，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款。该条规定容易导致畸重处罚，显失公正，而无法实施。

（四）批后监督管理不到位。建筑工程受监项目不按图施工行为的监管职责在质监站，由于人力不足，质监站对建筑工程的监督仅通过桩基础验收、基础钢筋隐蔽验收、中间验收、竣工验收进行，平时辅之以1至2次的不定期巡查，无法对每项建筑工程实现频繁密切的监管，其它日常监督仅仅依靠项目监理进行，但是，项目监理因监理费用出自建设单位，往往对不按图施工行为瞒而不报。

（五）工程图纸设计时间压缩。随着城市建设节奏的日趋紧张，项目建设过程各阶段的完成周期正被不断地压缩，这种状况极大程度低制约了设计者对建筑细部的周密考究，使得建筑设计未能有效地考虑施工难处及进一步降低建设成本。进入施工阶段后，工程设计图纸的弊端和缺陷日现，促使不得不予以更改。

四、如何加强建筑工程不按图施工行为管理

通过上述成因分析可知，住建主管部门只有采取改变思想意识、加强行政处罚等全方位、多方面的手段，才能达到从根本上遏制不按图施工行为的目的。

（一）消除经济利益动力。提高违法建设处罚标准，且改变违法建设处罚方式，使授意不按图施工的建设单位无利可图。

（二）完善行政处罚的合理性。一是行政处罚和行政措施并用。针对个别施工单位在建设单位的授意下屡教不改的，不但要从重处罚，还要予以不良行为公示。二是针对不按图施工行为一律处以工程合同款2%至4%罚款的规定可操作性差的实际，使毎项不按图施工行政处罚都能得到执行，以体现行政执法的公平公正。

（三）加强项目监督监理。一是加强质监站监管频率，建议质监站在进行4项程序验收之外，再定期对关键部位进行监督检查，及时发现、及时查处不按图施工行为；二是落实监理单位的监督责任，对不履行责任的监理单位，依据《建设工程质量管理条例》的规定予以行政处罚，并启动不良行为公示。

（四）明确设计图纸修改的重要内容并简化修改程序。根据建筑工程实际，出台文件明确涉及工艺流程、结构体系、内部使用功能等需经原有关部门审批的重要内容，以便监管人员一旦发现存在不按图施工行为，就能发出管理指令。同时，为了不使设计图纸修改耽误施工进度，应在合法合理的前提下，简化设计图纸修改审批程序，尽量缩短修改审批时间。

（五）严格把关图纸设计。一是优化图纸设计。为了使施工图设计更好地为施工服务，有效提高设计及施工效率，降低建设成本，必须确保图纸设计时间，使设计者不因时间仓促草率设计，而降低了图纸质量。二是加强图纸审查。据了解，图纸审查机构的审查主要是建筑结构安全，对其他内容则不涉及。建议出台政策规定扩大图纸审查单位的审查内容，将总平面设计和建设设计纳入审查范围，使图纸设计更具科学合理性。

（六）分类分批开展施工企业培训。结合安全生产工作，通过建筑施工安全生产形势分析会、专题培训、民工学校等方式，对不同对象进行分类分批培训，特别是对建筑施工企业负责人、科长要开展更高层次的培训，联合建筑企业抗拒建设单位“我的房子我做主”错误思想。

加强建筑工程不按图行为管理工作任重而道远。但是，从国内外建筑业的发展趋势看，随着社会经济的不断发展，行政管理工作的完善和社会法制意识的提高，建筑工程不按图施工行为终将会逐渐减少，乃至销声匿迹。