北京城市治理研究初探

刘梦圆 张伟一

摘    要：现如今北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，面临着严峻的“城市病”发展难题。合理的城市治理方式成为当前的热点问题，本文以北京为例，在分析城市治理方式现状的基础上，探究合理的北京城市治理方式是什么，为缓解北京的“城市病”提供对策建议。

关键词：城市治理;北京;方式

1  研究背景

2017年11月以来，群租房、建筑天际线的清理成为了北京最热的话题，大多数市民对此多有责怪，北京的城市治理方式一时间被推上了风口浪尖。很多人认为大规模、高密度的人口现状是引发系列北京城市问题的原因，北京的辖区有1.64万平方公里，而东京比北京小，只有1.4万平方公里，但东京都市圈已经容纳了4300万人口。所以在笔者看来，问题在于城市的治理方式，而不是人口过多。本文以北京为例，在分析城市治理方式现状的基础上，探究合理的城市治理方式是什么，为缓解北京的“城市病”提供对策建议。

2  北京市城市治理方式概述

2.1  北京市人口治理方式概述

改革開放以来，北京市人口经历“缓慢增长-稳定控制-快速膨胀”三个阶段，流动人口占据极高比例，且老龄化问题逐年突出。2014年年初，北京市政府印发了《市政府党组党的群众路线教育实践活动整改方案》，提出了针对人口规模调控的整改目标。《京津冀协同发展规划纲要》更是量化提出，到2020年，北京市常住人口力争控制在2300万人以内，其中城六区常住人口争取下降 15%左右[1]。

在整个北京人口调控中，自2010年以来，北京市常住人口增量和增速逐年递减。2010年之后，人口增量逐年递减。尤其是2015年和2016年，人口增速进一步下探。2016年，新增人口仅有2.4万人，增速近乎停滞。

2.2  北京市交通治理方式概述

在交通方面，进入21世纪，北京市机动车数量增速明显，开始进入了汽车化社会，严峻的交通拥堵形势和奥运会的申办成功促使北京市开始进行大规模公共交通建设，人们的出行结构明显改善。乘坐公交、地铁出行的人越来越多，人们开始使用绿色的出行方式。

自2008年以后，北京车辆尾号限行;市属党政机关、社会团体、国有企事业等单位约80万人错峰出行;小客车指标限额24万辆，以摇号方式补偿分配;调整非居住区停车场白天（7：00—21：00）收费标准，分区域调整停车收费。这一系列举措使得北京市全路网交通指数基本稳定在轻度拥堵的状态中。

2.3  北京市空气污染治理方式概述

近年来针对治霾难点，北京市开始治理农村散煤、高排放机动车，用煤总量由2300万吨压减到1000万吨以内，核心城区基本实现了“无煤化”;淘汰205万辆老旧机动车;退出一般制造业和污染企业1341家，1300多个大工地安装了视频监控系统，平原造林超过110万亩;加紧对私家车的管控，鼓励人们为保护大气环境而少开车，提倡人们多选用公共交通工具出门，减少汽车尾气的排放。

在这样管控的条件下，2016年，北京PM2.5年均浓度从2015年的81微克/立方米下降至73微克/立方米，同比下降9.9%;空气重污染共39天，同比减少7天;其中六级严重污染9天，同比减少40%。

综上所述，科学的治理方法让北京所面临的很多问题得到了改善，所有的问题并不是都归咎于人口过多。我们现如今有很多良好的治理方式，不应仅提出人口控制政策，却把所有的辖区都包括在内，放弃了通过更大空间范围调节要素和人口配置的可能，导致主城区要素的高度集中。

3  东京城市治理方式借鉴

东京的面积是北京的八分之一，人口接近北京的两倍，而人口密度更是北京的五倍，机动车的数量则是北京的1.6倍，却很少出现交通拥堵的情况。从上个世纪50年代后期开始，日本政府开始整备规划以东京市区为中心的首市圈。如今的东京都市圈，半径80公里，由“一都三县”构成，包括东京都、埼玉县、千叶县、及神奈川县，总面积1.34万平方公里，人口达4000万，城市化水平90%以上。

为了形成东京都市圈，政府依靠行政手段对基础教育、基础产业和交通设施等进行培育，并在政策、资金等方面给予倾斜扶持，进而缩小圈内各城市的差距。通过交通引导城市发展，特别是轨道交通的发展和延伸，环形城市轨道交通将各个次级中心与东京紧密联系起来。依托轨道交通对商务及人流的集聚效应，打造7个副都心，每个副中心分别承担政治、金融、文化、休闲娱乐等不同的城市功能，他们即是市民的集中居住地，又是特定产业和技术创新的聚集区，各中心之间通过发达的公共交通紧密联系在一起。

东京中心区仍然集中了绝大部分的政府、行政、文化、管理机构以及服务业、批发业、金融业、印刷业部门，发挥着政治、行政的国际、国内中枢职能;金融、信息等的中枢职能;经济中枢职能;科教文化的中枢职能，而各个副中心分工有序且相互竞争推动整体发展。东京都政府更强调集聚的优势，强调城市再开发、城市集中程度，和整体连接的紧密性。

4  北京市城市治理方式问题与建议

4.1  北京市城市治理方式问题

城市治理不是“城市洁癖”，我们过分追求视觉效果的“城市洁癖”导致城市越来越没有包容性，城市正是因为有不同的人、不同的喜好、不同的收入水平和不同的模式选择才形成了城市个性，如果按照某一特定标准去建设和管理，城市肯定是失败的。比如最近北京清理天际线，说城市建筑广告会影响到天际线。可是广告是建在城市建筑上面，影响天际线的应该是楼而不是广告。何况低楼层甚至平房的广告怎么能够影响到天际线？香港的广告牌种类更多，反而形成了香港独特的特色，这种城市洁癖导致北京包容度越来越差。

在我看来，北京出现治理问题所导致的“有失人情”中最大的矛盾，还是资源的配置问题，如若公共资源均衡，就业条件相差不多，又有谁愿意背井离乡来打拼？所以一味的疏解人口并不是解决办法，问题在于城市的治理方式，而不是人口过多。

4.2  北京市城市治理方式建议

以东京都市圈为例，我们应该把调整的重点对准优质资源而不是低端产业，东京都市圈中崎玉区域主要接纳了东京都区部部分政府职能的转移，已成为政府机构、居住、生活、商务职能集聚之地，在一定意义上成了日本的副都。国家行政机关转移将带动部分人口疏解到琦玉市，随之而来的生活需求将促进商贸业、餐饮业等生活服务业发展，同时，城市基础设施建设的加速会促进区域社会经济发展。我们虽然也在疏解北京功能，但是更多的是转移低端产业，“动批”“首钢”的转移，虽然短时间的确疏散了人口，但并不是根本。

我们的城市管理者的思维方式距离外来人口的实际需求较远，希望他们也能达到城市户籍居民生活标准，否则以种种理由加以排斥。这显然不符合十九大报告提出要以人民福祉为本的基本精神，人民中当然包括了这些为我们城市建设立下了汗马功劳的外来就业人口。这样治理方式不正确的疏散人口，只能伤了民心也解决不了问题。

参考文献：

[1] 刘擎.非首都功能疏解背景下北京人口调控政策研究[D].首都经济贸易大学，2017.

[2] 黄楠，踪家峰.中国城市化快速发展中的城市治理分析[J].学习与实践，2005（9）：35～37.

[3] 卢明华，李国平，孙铁山.东京大都市圈内各核心城市的职能分工及启示研究[J].地理科学，2003（2）：150～156.

[4] 谭纵波.东京大城市圈的形成、问题与对策─对北京的启示[J].国外城市规划，2000（2）：8～11.