深化“放管服”，环评领域再改革

郑萍

9月25日，生态环境部发布《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（以下简称“《办法》”）表明，全国生态环境部门将加强对建设项目的事中事后监管，对监督管理中发现的质量问题实施分类管理和处罚。该《办法》的出台是落实《中华人民共和国环境影响评价法》相关要求，深化环评领域“放管服”改革的重要举措，对规范建设项目环境影响报告书（表）编制行为，保障环评工作质量，维护资质许可事项取消后的环评技术服务市场秩序，具有十分重要的意义。《办法》将于2019年11月1日起施行。

为环评制度实施提供技术支撑

2018年12月29日，全国人大常委会对《中华人民共和国环境影响评价法》作出修改，取消了建设项目环评资质行政许可事项，不再强制要求由具有资质的环评机构编制建设项目环境影响报告书（表）。

资质审查取消后，环评文件质量如何保证？环评预防环境污染和生态破坏的作用如何确保不下降、不降低？对此，生态环境部根据修改后的法律有关规定和《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》中关于“行政许可取消后，相关部门的管理职能要重点转向制定行业标准规范，加强事中事后监管，惩处违法违规行为，维护市场秩序”的有关要求，制订并出台了《办法》。

《办法》不再强制由具有资质的单位编制报告书（表），明确建设单位可以委托技术单位编制，建设单位具备环境影响评价技术能力的也可自行编制报告书（表）。这些规定，促进更加充分的市场竞争，激发环评市场活力，调动市场主体积极性，提升环评技术单位服务水平和服务意识。同时，进一步优化营商环境，减轻企业负担，推进实体经济发展。

“取消建设项目环评资质准入，并不意味着不管，而是在激发市场活力、调动市场主体积极性的同时，通过更严格的监管，防范环评市场放开后环评技术领域可能出现的工作质量下降和市场秩序混乱等风险，为保证环评制度的有效实施提供技术支撑。”生态环境部环境影响评价与排放管理司负责人提到，《办法》在制订过程中，紧紧围绕报告书（表）编制工作事中事后监管环节，明确相关要求和提出相应的管理措施。

生态环境部相关负责人透露，《办法》规定的管理措施主要有三点，一是规范报告书（表）承接和编制等事中环节，对合同签订、编制要求、编制单位和人员签章等质量保证的关键环节进行约束;二是加强报告书（表）质量考核和信用管理，通过日常考核、复核、抽查以及失信记分等管理措施，实现各级生态环境主管部门对编制单位和人员编制行为全过程和所审批报告书（表）“全覆盖”式监管;三是将建设单位及其相关责任人以及编制单位和编制人员全部纳入环评文件质量责任追究范畴，对报告书（表）存在质量问题的，无论建设单位自行编制还是委托技术单位编制，都要追究建设单位的责任。通过加大处罚和公开力度，提高违法成本，提升环评文件严肃性和对违法行为的震慑力。

“《办法》着力构建以质量为核心、以信用为主线、以公开为手段、以监督为保障的事中事后管理体系。”生态环境部环境影响评价与排放管理司负责人表示，通过规范编制要求、强化监督检查、实施信用管理以及严肃责任追究等事中事后监管措施，确保环评资质许可取消后，环评质量不下降、环评有关预防环境污染和生态破坏的作用不降低。

建立事中事后管理体系

“《办法》取消了对环评编制单位的市场准入限制，但是也相应提高了监管要求。”生态环境部环境影响评价与排放管理司负责人表示，《办法》在报告书（表）编制监管方面较原有管理方式显著加强。

“建立编制单位和编制人员信息公开制度，通过互联网+监管模式，强化社会监督，完善环评责任追究体系，也方便建设单位查询和选择技术单位，倒逼提高环评管理服务水平。”《办法》还完善生态环境部门上下联动的监督检查机制，将对报告书（表）编制行为的监督检查分为报告书（表）编制规范性检查、报告书（表）编制质量考核以及编制单位和编制人员情况检查三类，通过日常监督检查、复核、抽查、举报调查等途径，将监督检查贯穿于报告书（表）从受理、审批到后续跟踪管理的各个环节。《办法》同时实施信用管理，明确失信行为的具体情形和失信记分的程序、公开期限和累计方式，以失信记分情况为依据，建立守信激励和失信约束的奖惩机制。

生态环境部环境影响评价与排放管理司负责人介绍，《办法》在制订过程中，充分考虑了环评技术服务市场开放后的平稳过渡问题。比如，继续沿用现有管理模式中质量控制和质量考核等行之有效的管理手段，将近几年管理实践中开展的技术复核等工作予以制度化和规范化;通过引导编制单位提高能力水平和建设单位择优选取技术单位，继续发挥现有技术队伍的行业中坚作用。同时，按照《中华人民共和国环境影响评价法》有关规定和中央巡视提出的环保系统环评机构脱钩要求，继续限制环保系统单位和开展报告书（表）技术评估的单位从事环评技术服务，维护环评市场公平公正。

“对报告书（表）存在质量问题的，无论建设单位自行编制还是委托技术单位编制，都要追究建设单位责任;对编制单位和编制人员存在失信行为的，一律公开相关建设单位和报告书（表）基础信息。”广东省环境科学研究院相关负责人指出，《办法》还要求建设单位在报告书（表）编制过程中，如实提供基础资料、落实环保投入和资金来源，加强环评过程管理。总体来看，《办法》重点突出建设单位主体责任，强调建设单位对报告书（表）内容和结论负责，推动提高建设单位环保意识，促进建设单位择优选择技术单位，提升环评制度有效性。

营造守法经营的良性市场秩序

《办法》虽然对编制单位资质没有严格要求，但是明确提出，“编制单位应当依法具备环评技术能力，具备相应的环评专业技术人员，要不断加强环评技术能力建设和提高专业技术水平。”《办法》还强调，“接受委托的技术单位不得与负责审批环境影响报告书（表）的生态环境主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。”此举旨在杜绝此前饱受诟病的“红顶商人”现象。

《办法》提出，要建立和实施覆盖环境影响评价全过程的质量控制制度，落实环境影响评价工作程序，并在重要环节以及环境影响报告书（表）编制审核阶段形成可追溯的质量管理机制。为了方便社会的广泛监督，《办法》要求编制单位和编制人员在全国统一的环境影响评价信用平台提交本单位、本人以及编制完成的环境影响报告书（表）基本情况信息，公开编制单位统一社会信用代码，编制人员从业单位以及编制完成的报告书（表）名称类别等基础信息，自觉维护环评市场秩序，接受公众监督。

近年来，环评技术单位跨地区从业现象极为普遍，为行业整体发展提供了有利条件。但是各地生态环境部分也反映，部分单位不考虑自身能力水平，在各地随意承揽业务，由于其编制的报告书（表）质量差或不规范，往往需要多次修改，导致审批效率降低，也在一定程度上给公众和业主造成“环评难”的误解。

这些单位由于在不同区域开展业务，每次出现的问题又尚未达到违法情形，很难由一地审批部门实施有效管理。针对这一普遍问题，《办法》通过依托全国统一的信用平台，归集和累计各级生态环境部门记录的信用管理对象失信行为记分，建立“一处失信、全国公开”和“多处失信、全国受限”的跨地区环评失信惩戒机制，营造守信者受益、失信者难行的良性市场秩序。

《办法》将失信记分累计情况对应的惩戒措施分為三类，从轻到重依次为加大复核抽取比例和频次、限期整改和禁止从业。其中加大复核抽取比例和频次的惩戒措施，是对失信记分达到警示分数的信用管理对象等作出的惩戒，对这类信用管理对象实行从严监管，主要是起到警示作用;限期整改措施是对失信记分累计达到限制分数的信用管理对象作出的惩戒，对这类失信行为较多的管理对象提出整改要求;禁止从业措施是对失信记分直接达到限制分数的信用管理对象作出的惩戒，属于对严重失信行为的惩戒，在实施中严格对应因存在《环评法》第三十二条规定情形而受到禁止从业处罚的行为，保持与法律规定一致。