边民的国家属性与地位功能

【摘 要】近现代意义的边民是生活在临近国家边界的常住居民。随着民族国家的构建，边民与内地国民一起获得了民族国家的国家属性，边民的生活逻辑和行为准则开始接受民族国家制度的形塑和规范。边民在划界定边、护边养边、实边固边、巡边卫边、建边稳边、兴边睦邻等方面具有特定的地位优势。从国家建设边境、巩固边防的角度，生产生活在国家边境特定地理空间的边民既是国家守土固疆需要依靠的边防力量，也是国家兴边安疆需要依托的边地主体。从权利与义务平衡的角度，国家要让边民发挥其特有的地位功能，就需要从国民身份和边防地位出发维护边民的基本权益以及守土固疆的特殊权益，增强边民对国家意志的感知和承接，确保国家边境安全。

【关键词】边疆地区;边民;国家属性;地位功能

【作 者】张飞，云南大学公共管理学院政治学理论博士研究生。云南昆明，650091。

【中图分类号】D63  【文献识别码】A  【文章编号】1004-454X（2019）03-0059-009

近现代意义的边民是由国家边界划定而产生的空间群体，国家属性是边民最本质的属性，而且赋有国家属性的边民对于国家稳固边疆、建设边境具有特定的地位功能。边民的国家属性与地位功能，近年来越发受到党和国家的高度重视。国务院发布的《兴边富民行动“十三五”规划》提出，要促进“边民安居守边条件全面改善”，“引导其增强国家认同感和自豪感，安心生活、定心守边”，筑牢“人民边防的铜墙铁壁”[1]34-50。习总书记在党的十九大报告中明确指出，要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[2]26-27。其后，习总书记在给西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹的回信中，不仅肯定了玉麦乡边户人家守边固边的忠诚奉献，而且在范围上扩展到了疆域上守边固边的所有干部群众;不仅肯定了长期以来边民为国守边的历史成绩，而且在时间上延展了边民守土固疆的未来期许;不仅肯定了“放牧守边是职责”的说法，而且在疆域上一草一木都要看好守好的语境下号召更多的边民群众继续传承爱国守边的精神，守护神圣国土、建设幸福家园。[3]最近，习总书记又回信勉励云南贡山县独龙江乡群众要“建设好家乡、守护好边疆”[4]5。以上回信为新时代国家治边稳边、强边固防指明了方向，体现了国家赋“责”边民发挥守土固疆地位功能的战略思维。在此背景下，对国家演进中边民的角色转换与国家属性重构，边民地位功能与国家赋“责”制度安排进行阐释和分析，对促进边民有效发挥与“边”相关联的地位功能，确保边疆、边境的稳固发展意义深远。

一、民族国家演进重构了边民的国家属性

从王朝国家演进到民族国家形态的过程中，不仅边民的划定规模和标准发生了变化，而且边民的国家属性也实现了重构。二十世纪以前中国延续的是王朝政治体系，在西方民族国家侵入的外部刺激下，二十世纪初中国开启了民族国家的构建历程，中华人民共和国成立标志着中国民族国家构建完成，在这个构建过程中边民在边界意识、主权意识、国族意识、国家意识等方面实现了现代民族国家属性的重构，促成了疆域人口“由臣民向国民转化的最终完成，国民成为现代意义上的国家公民”[5]20。只是边民作为临近国家边界居住的人口，边民的国家属性重构远复杂于内地人口的国民化过程。

一是边民的国家边界意识重构。王朝国家时期的边疆形成“近边”“远边”“极边”等差序格局，并且边疆区间随着国力的变化具有变动性，“有时候，旧土原本就是‘周边;有时候‘周边又变成旧疆”[6]23，边民规模和范围随着王朝疆域边陲的移动而变化，边民有边陲观念而无边界意识。中国王朝最早与外国签订的边界条约是1689年签订的中俄《尼布楚条约》和1727年与俄国签订的《布连斯奇条约》，标志着“在中国开了以条约方式确定国家边界的先河”[7]11-12，但由于清王朝的“行政控制能力不可能和现代国家同日而语，边界的管理自然存在诸多漏洞”[8]39，加上传统的边疆观仍旧一如既往地影响着王朝人口的观念，所以即便是生活在中俄邊界条约沿线的边民与清王朝的关系也仍然受夷夏变动观念的支配和主导，从治理的角度有别于近现代意义的清晰人地关系。鸦片战争以后，国人被迫与西方列强“先后签订了一系列丧权失地的边界条约”，尽管“许多地方的边界线尚没有最终确定”[9]47，但这一过程迫使国人被动强化了国家的边界意识，促进了中华民族对现代主权领土认识上的自觉，到五四爱国运动激起“外争主权，内惩国贼”、废除“二十一条”的强烈呼声，“中华民族自觉的应有内涵即国家观念与主权观念、领土意识凸显出来”[10]129。中华人民共和国成立以后，与12个陆地邻国相继划定了边界，尽管至今“中印（度）、中不（丹）的边界问题尚未完全解决”，还“面临着与8个海上邻国的海洋划界问题”[11]299-300，但这些争议之处也有国家领土的实际控制线，在国家权力在场的政治地理空间中形塑边民的国家边界领土意识。

二是边民的国家主权意识重构。中国的国家主权意识是在中国民族国家构建过程中逐步强化的，“西方国家在对中国开始殖民侵略的时候，中国还是处于清王朝统治下的王权政治，人们对于‘主权还没有确切的认识”[12]57。对于王朝国家边陲地区的边民而言，主权意识更是淡薄甚至全然缺失，边境地区边民的主权意识是在西方列强瓜分掠夺中国领土以及国家边界勘界等一系列外部刺激下体现出来的，尤其是边境民族在“国家界限清晰化后，曾经的共同体成员就会被具有不同性质的主权国家归属到不同民族国家政体之下”，如“中越两国在法治殖民者深度干预下划分国家界限的时候”，“‘代理国家的勘界者往往会赋予边民自主选择身份归属国家的自由”[13]49-50，从此边民开始接触国家主权的观念并被约束。中华人民共和国成立以后，国家在边境地区逐步实现了权力的基层构建，一方面国家主权边界限制了边民曾经自由流动的空间，一方面在边疆地区彻底清除土司、头人等旧社会传统制度，逐步完成了边民当家作主的制度体系构建，保障边民内在主权得以实现。此后边民受到民族国家主权意识的形塑，获得民族国家内外主权的国家属性。

三是边民的国族意识重构。边民的中华民族整体意识和国族意识，随着民族国家构建过程的深入逐步强化。在王朝国家时期，中华民族处于自在的状态，在中华民族内部“有以夏变夷，也有以夷变夏。最后夷夏合流，到了晚清之后转型为近代的民族国家，并开始凝聚为中华民族的国族整体”[6]37，反抗西方列强的侵犯和掠夺。辛亥革命推翻封建专制以后，尤其是抗日战争爆发后“一体化的‘中华民族整体观念因之传遍大江南北”[14]186，可以说“在抵御外侮的过程中中华大地上的众多族群已经成为一个完整的统一体——中华民族（国民），而且这一称呼也得到了边疆民族的认可”[15]336，中华民族的国族意识得到了升华和固化。中华人民共和国成立以后，国家实施了一整套保障民族群体平等、团结、共同繁荣的民族政策，并“依据文化族群本有的族群性充分赋予其作为国家成员的公民身份”[13]42-43，依靠国家组织和政策体系推进中华民族的国族整合，在国家边地建构中，边境地区边民国民化、同质化的国族意识纳入了政治一体化的整合进程，促进了中国边民的国族意识在政治共同体意义上的重构。

四是边民的国家意识重构。王朝国家时期，皇权不到边（境）、皇权止于县，边民与王朝权力未实现直接通达，直到“中华民国”时期，土司、盟旗、僧侣、伯克、头人等传统权威还不同程度地保留着，“边地住民，大体无国家观念”[16]59。比如民国时期的芒市，“形式上虽属于潞江设治局的管辖，但土司仍是当地原有政治组织的最高领袖，他把握着当地的最高政治权，法律创制权和经济支配权”[17]22，边民的政治认知有土司而无国家，以至于民国时期边疆地区的一些“县长不能直接亲民而须假手于土司，人民与政府之诸种隔阂，政令之不易推行”[16]139。此外，很多边地人群当时以游耕、游牧、游猎为生，“今日甲村，明日乙寨，时而界内，时而界外，遷徙无常”，在“脑中既无所谓家，更何所谓国”[18]305。中华人民共和国成立以后，国家在边疆地区稳步推行“民主改革”“直过区”建设以及“社会主义改造”，促进了边地生产方式发生变化，迁徙的边民也逐步转向了定居生活，逐步健全了边疆基层政治体系，民族国家权力渗透进边疆地区的每一个角落，边民与国家实现了无缝的会接，边民的国家意识在民族国家时代实现了重构。

从近现代意义上说，边民是国家的边民，是随着国家边界划定而产生的特定空间人群。从王朝国家“有陲无界”到民族国家“实边实界”，生活在国家边界附近的族群被划进主权国家的政治地理空间，成为各自主权国家的边民，生活场域从变动盈缩的文化边疆转换到固定清晰的政治疆界一侧，国家意志推动着边民从臣民向国民转换，国家边界规则推动着边民活动场域和行为准则符合国际规范和国家利益，超越了王朝国家边疆拱卫中心的意蕴。

二、赋有国家属性的边民特有的地位功能

作为生活在国家边境地区的国民，随着民族国家边界划分和国民化构建，承载民族国家属性的边民被赋予了稳定的内涵以及特有的地位功能。换言之，边民除了“拥有国民的一般身份、权利和道德”，还“拥有边境地区居民的特殊身份、权利和道德”，那便是边民与“边”相联系的地位功能[19]87，在民族国家守土固疆、守边安疆中属于不可或缺的边防力量和边地主体。

第一，边民在划界定边中具有特定的地位功能。国家边境地带的居民在国家边界划定，尤其是领土争议过程中，“居民的愿望和福利、区域稳定和安全、主要的地理特征以及历史、民族和经济因素在领土争端的解决中具有不同的作用”[20]178。例如清后期中法在勘定中越边界的过程中，三蓬等地的边民因为“越南一直是中国的‘藩属国”，“跨于两国边境的民族都把法国人看作外来的侵略者，所以越方的边民情愿归属中国”[21]174，使得此次划界得失基本相当。同样的，边境边民往往也是一些国家挑动边界争议以及国家间化解边界争议的博弈力量，二十世纪七十年代中后期开始，越南企图扩大中越边界争议，“在边境争端中争取主动，越南政府在1979年之前从平原地区向边境地区搬迁了200多万人”，“甚至策动边民进入争议地区耕种、放牧”[22]124-181。为保卫国家领土完整，中国边民在化解中越边界争议中发挥了重要的地位功能：一是当地“民兵在争议地区站岗巡逻”，二是“凭借对地区历史的熟悉与了解，边民在争议地区上据理力争，寸土不让”[23]215。如今，中国陆地边境还有中印边界、中不边界存在争议，还有海洋划界争端问题尚未解决，中国边民一直生产生活在领土争议地界，是标识中国领土的“活界碑”。此外，观察国际边界争端，在边界划定以后，也“存在这样一种可能性，若某国对已经存在了一定时间的边界感到不满，它将会以划定原来的边界未考虑某些要素的分布为由提出新的领土主张”[20]97，以及边地族群分离运动性质的“独立公投”威胁领土主权的完整，都属于边民的国家属性构建是否彻底的问题，从国界线稳固的角度体现出边民地位功能的重要性。

第二，边民在护边养边中具有特定的地位功能。边界的演变包括分配、划界、勘界、管理四个阶段，其中的边界管理旨在对边界最终演变结果实现持续的确认和维护，以保持国家政治地理空间的主权边限。如果国家边界缺乏有效管理，未能实现及时维护和保持，“边界的位置可能由于一些原因变得模糊不清，如边界地区植被生长，边民为了建房偷盗金属管和石头等边界标识物，河道变迁冲毁边界标识物，等等”[20]12，将对国家疆土维护带来不必要的争议。对边界不加维护导致边界争议甚至丧失疆土在中国历史上有过深刻教训，中俄边界沙俄就曾“以潜移界碑的办法，不断地侵边”，以毁坏界碑以及“测界侵边”等方式蚕食中国疆土，“以致后来黑瞎子岛为苏联所强占，直至2005年，中俄两国政府先后批准《中俄国界东段补充协定》，黑瞎子岛一半领土回归中国”[24]193-205。对边界的管理和维护与边民的国防意识紧密相关，边民群众的国防意识强，就能在日常的生产生活中帮助国家看护界碑是否有被损坏或移动，帮助国家看护通外山口、河口，自觉维护国家主权标识和边防设施。就此而言，边民在边境生产生活，既是代表着国家实体边界清晰的存在，也是国家边境得到边民看护和养护的前提。

第三，边民在实边固边中具有特定的地位功能。边民作为国家主权的体现和充实边境的主体，其人口的虚实事关国家疆土的安全和稳固，与内地国民相比，靠近国家边界的边民对充实边境、守护国土、稳固边疆具有特定的使命和功能。尽管边疆地区发展相对滞后、生活条件艰苦，甚至“一些边疆地区环境脆弱，不适宜大量的人口生存。但如果没有一定数量的人口，边疆就无法得到有效开发，要加强守卫，难上加难”，以史为鉴，“沙俄强迫清政府签订《中俄北京条约》等，割占黑龙江以北、乌苏里江以东广大地区……与清朝长期以来封锁东北，禁止内地人口迁入有一定关系，直至晚清时，这一广大地区的人口不多也是事实”[25]98，“假令当时政府当局及一般国民，了解领土主权之宜维护而加充实：对于本国领土竭力开拓，移民实边，不第腹地无人满之患，而国防亦必日臻于巩固，绝无后来丧地之辱”[26]21。此外，国家义务保护本国领土范围内“他国和本国居民的权利”，虽然“往往并非判定领土主权归属的必要条件”，但是如果“一国越有效地保护了上述权利，它就能越充分地证明本国的有效控制主张”[20]159。对于中国陆地边境，尽管不丹在中不领土争端区域建立军事据点或哨所，印度往墨脱等中印领土争端地方大力移民、构建“印度化”，企图利用印度边民居住的方式蚕食中国边疆领土，但只要具有中国意识、中国属性的中国边民一直都居住在边境一线争议地带，且作为中国居民的相应权利得到保护，就是维护中国领土主权的实际体现。

第四，边民在巡边卫边中具有特定的地位功能。国家边界线除了天然屏障，很多地界非法出入境便道不胜枚举，边境情况变动复杂，边防部队不能保证全线围堵、万无一失，而居住在边境前沿的边民非常熟悉当地、周边的地域环境，在巡边卫边、协同联防格局中能够发挥特有的地位功能。例如，从中越边境来看，广西段包括路长、海长、护碑员、群众信息员等边民力量，“协助边防武警打击边境犯罪现象和破坏界碑的行为”，观察“社会治安情况”[23]216;云南段包括边民群众、护边员、界务员、护林员、治安员、网格员（小组长）、武装助理、村支书、村主任等边民力量1，在守护界碑、维持治安，提供外来人员、非法跨境、非法走私线索等方面发挥着群防联动的重要作用。从中哈边境来看，塔城地区边境一线地处偏远、环境复杂，一些边境管理区存在大量涌入打草、挖药民工、人员越境隐患等情况，“哈萨克族边民发挥对边境一线地形熟、情况明的优势，积极协助公安边防部队开展守边护边工作”，沿边一线护边员群众构成了边防“支队护边队伍中的中流砥柱，在维护边境前沿安全稳定，打击各类违法犯罪活动中发挥了举足轻重的作用”[27]111。从中吉、中塔边境来看，大小通外山口众多、边情复杂，早在“20世纪60年代初，当地政府为了加强边境地区的防卫力量，决定选拔优秀的青壮年到边境一线山口担任守山员”，“几十年来由守边人捕捉的偷越境分子数以千计”[27]114-115。从中蒙（蒙古国）边境来看，“长期以来，北塔山牧区边境线上奇台县五马场乡、乔仁乡的60多家牧民坚持每周在自家门口升国旗唱国歌”[28]，通過居边卫边、放牧守边的方式守卫国境、保卫国土。随着信息化发展，科技防边系统在边境地区已经运行或准备运行，但科技防边也存在失误、漏网的情况，巡边卫边仍离不开边民“边情报知员”的功能。农牧民“活界碑”“千里眼”“民兵”等多重戍边优势以及村庄固定“哨所”、毡房流动“哨所”使得边民在边防管理、国防安全中具有巡边卫边的功能。

第五，边民在建边稳边中具有特定的地位功能。在国家地理空间谋划中，边境发展、边境开发更多地体现为国家意志，边区的发展与国家制度安排紧密相关，但生活在边境沿线的边民是国家疆土谋划和开发的原动力所在，改变边民生产生活的条件是国家以“边民为本”的政策旨归，蕴含着民族国家时代维护国家主权和领土完整的现代边疆观摒弃了“中国古代统治阶级边疆观的地域偏见”[25]96，更加重视边地的人地关系以及边地的开发治理。一方面国家从外部调动资源扶持边地的发展，以边民力量为本体推进边地的开发和建设，促进边民就地创业谋生，实现发展固边、就业护边;一方面在边境建设中激发边境地区的内在发展动力，增强边民主体的“造血”能力，以边境发展促进边境稳定，发挥边民建边稳边的地位功能，保障边境在发展中实现边境的持续和谐稳定。

此外，边民在边境地区生产建设、兴边强边，能够对邻国、对周边产生辐射功能和睦邻友好的对外功能，尤其是随着“一带一路”建设的发展，把边民聚居的家园置于国家对外开放的前沿，国家有力推进边地建设开发，助推边民的生活状态改变和生产能力提高，展示国家形象，实现对邻国、对周边的辐射功能和共赢效应，使得边民在兴边睦邻、开放睦边中能够发挥特定的地位功能。

三、边民的地位功能面临弱化的风险

从国家的角度，守土固疆、守边安疆是国家的基本职责，但在漫长的边境线仅依托国家的边防部队不仅难以实现“三步一岗、五步一哨”的国防布局，更重要的是不能体现边境社会发展促进边民社会稳定的功效，不能体现边民的国际影响功能。边民的地位功能是由边民所处的地缘关系以及国家的赋职关系所决定的，在国家疆域治理中占据重要的地位优势，但从现实来看，支撑边民地位功能发挥的基础有所弱化，以致边民的地位功能也一定程度面临弱化的风险。

第一，部分边境地区对比邻国较虚空。有学者分析2000～2010年中国边境人口分布的国别趋势与差异，得出“境内外人口密度相比较，东北和西北边境是境内大于境外，西南边境则相反”，“就人口集聚水平变化而言，2000～2010年，中朝边境外升内降，中俄、中蒙边境内外均降，西北4国边境内升外降，西南7国边境内外升降比例相当”，西南“边境内人口密度小于边境外地区”[29]87-93。有学者考察发现：“1992～2013年期间，在边境乡镇尺度（10公里纵深），我国西南边境虚空化现象呈持续加剧之势。而在边境县域尺度（50公里纵深），我国西南边境虚空化情况则存在着波动”[30]9。从国家赋予边民守土固疆职责的角度，边境地广人稀成为制约边民地位功能的关键因素，比如中印边界地区西藏隆子县境域面积最大的玉麦乡，2018年以来从邻乡搬入49户增加到58户，达到玉麦乡守边护边最大人口规模[31]，西藏札达县境内西北端的楚鲁松杰乡面积2722.08平方千米，2011年农牧民人口仅有553人[32]，自然村的边民人家更是偏远稀少、人丁不旺，制约着边境地理空间的守护和开发。对于国家来说，边境地区人烟稀少、边民规模过小，不利于有效激活或强化边民特有的地位功能。

第二，边民流失正在加剧边境的虚空化。基于边民生存权自发向内地流动、政府扶贫安置中的易地搬离、有的边民甚至流往境外，使得边境地区边民活动频次减弱、边境虚空化加剧。从自发的角度，边民为了谋得更好的生存收益，有的边民迁入内地定居、有的边民外出务工就业，减弱了边境的人口活动频次。从政策的角度，过去政府在易地搬迁中组织生存条件艰苦不便的边民从边境一线搬离，如中蒙边境，“随着围封禁牧、生态移民、撤乡并镇和城镇化等措施的相继实施，边境地区众多牧民群众搬迁至城镇及各移民区，加之大多数青壮年牧民外出打工，边境一线牧民数量急剧下降”，导致多年来构建的“‘草原110報警点、联防队、治保会等群众性的治安保卫组织作用受到削弱”，“边境情报信息大量流失，临界人员、牲畜越界无法有效堵截”，“边境管理部门不能及时全面掌握前沿的形势动态”，甚至“部分边境沿边地区缺乏管控可依托的民力资源，成为‘真空地带”[33]119-222。从流往境外来看，东北边境延边地区在“2007年后，外流人口增加较快，到2011年生存概率是0.77”，该地区朝鲜族“人口外流地主要为韩国”，“去韩国的吸引力增大”。[34]26-29西南边境地区，“上世纪90年代初打开国门时，云南边境州市开始出现较大规模的边民外流现象，这种情形给边疆稳定、国家安全带来了很大的隐患”[35]31。如果对边民流失问题缺乏有效调控和治理，不可避免地会出现或加剧边境虚空化，尤其是相对邻国边境的虚空状态，对国家边民实边固边地位功能的发挥构成阻碍和制约。

第三，部分边民的国家属性形塑不彻底。一是边界主权意识自觉不够。尽管中国与邻国分别划定了边界或形成有实际的控制线，但边民的生活逻辑还受到传统习惯的影响，还处于国家边界规则形塑的调适期，时常体现出从非法便道出入境、不配合边防检查等边界意识和领土主权观念比较淡薄的行为逻辑。二是国族意识容易遭受消解。在中国漫长的边境线上，具有跨界民族特性的边民在族群传统情感面前，边民的国族意识时常让位于族群归属，如中国景颇族和傣族的部分边民出于民族感情的原因，“对于缅甸克钦邦和掸族的民族武装”持同情态度，“甚至有的从狭隘民族主义出发，对缅甸克钦族和掸族建立民族国家的愿望表示理解”，曾经还发现“我方人员偷越国境参加缅地方民族武装的现象”。[36]64三是国家意识容易出现摇摆性。对于远离国家权力中心的边民来说，边民的国族想象与国家意识通常是靠感知国家惠边意志而生成，如果“国家富边惠民行为很难在边境民族地区真实实现，居住在国家边境的跨境民族便越发‘陌生化自己的国家”，而且边民在对比邻国生活境遇时也会产生国家意识动摇，如“越南政府在强烈的护国意志驱使下，更加重视北部边疆的巩固性建设，一定程度地动摇着中国边民的国家意识”[13]21-35。此外，边民容易受偷越境非法利益的诱导，“边疆居民对自己国家的政治忠诚也许就会在与外国人进行穿越边界的非法交易过程中受其自身经济私利的影响而被显著减弱”[8]354，导致国家观念淡薄并且重构困难，不能承载边民特定的地位功能。

第四，边民权益保障中的权责利结构不平衡。从国家疆土维护的角度，边民的地位功能优势在于能够为国家承担守土固疆的责任，国家要有效发挥边民地位功能就要保障边民生产生活在边地的权利及与其责任相匹配的应有利益。然而，现实中边民的权责利结构存在着失衡的局面，大多数边境地区“边民守土固边的重要作用与生活质量的待遇明显不对称”[19]94。从邻国边民生境对比的角度，中国的边界邻国“除朝鲜、阿富汗、老挝、缅甸等国经济社会发展仍比较滞后封闭外，其他多数邻边国家与中国保持着比较强的发展竞争意识”[19]89，如越方边境政策内容涉及“边民生产生活、子女教育、医疗保障等实际需要”，扶持力度综合全面，“这对我国边民造成了心理失衡，对其国家意识、国防意识、领土主权意识都产生较大冲击”[37]12-13。从内地居民生活状况对比来看，边民生活在国家疆域的最边缘，绝大多数边民生活在山区、牧区，自然条件艰苦、生活成本高昂，水电、交通、医疗、卫生等基础设施建设滞后，边境边民与内地居民在生存发展质量方面存在不同程度的差距。如果国家不能在邻国、内地两个维度的比较下保持中国边民权责利结构的现实平衡，就难以避免边民产生“相对贫困”和“相对剥夺感”，从而弱化边民的地位功能。

第五，边民安全面临着挑战和威胁。边境地区处于与邻国接壤的边缘地带，传统安全与非传统安全因素并存，边民群众极容易遭受到渗透和侵害。一是西方敌对势力的渗透和破坏。在西北边疆，近年来“盘踞在中亚地区的新疆分裂势力在以美国为首的国际反华势力的支持下，向组织政党化、活动暴力化发展”[27]128。在南部边疆，“欧美、东南亚一些国家的电台每天都用英、汉、景颇、佤、苗、傈僳、拉祜、藏等语言对南部边疆进行‘空中传教”，“引诱边民参加境外的宗教活动和培训”[37]9-10，导致一些边民遭受极端宗教、非法传教的渗透和蛊惑而背离国家意志。二是跨境走私、贩毒、拐卖、抢劫、淫秽等违法犯罪活动和社会越轨行为，对我国边民的生命和财产安全构成了威胁，如中越边境有的边民“以访亲为名非法进出境，从事犯罪活动，甚至一些人还勾结境内外犯罪团伙贩卖人口，给两国边境社会治安造成不同程度的负面影响”[13]131。三是边境地区存在着难民问题，一些是暂时的“难民”问题，如中缅边境缅甸边民为逃避缅甸国内的武装冲突而涌入中国边境的现象十分突出，一部分缅甸边民滞留在中国境内，不利于边民安全环境建构;另一些是非短期的“难民”问题，“据不完全统计，从1978年到1985年底，从河口入境的越南难民达5万多人”，“截至2017年，河口县共有印支难民1950户5560人”，其中“有一部分难民没有经济来源，靠偷、抢、拐、骗生活，有的还与社会上的黑恶势力、境外的不法分子相互勾结，从事盗卖牛马、拐卖人口、贩运毒品、走私枪械等犯罪活动”1，对边民安全构成隐患和威胁，限制了边民发挥建边稳边的作用。

四、国家要全力保障边民地位功能的有效发挥

边民是国家在边疆地区、边境地区维护国家主权和领土完整的边地主体和民防力量。从国家的角度，边民发挥守土固疆、守边安疆的地位功能是在帮助分担国家的基本职责，属于边民承担的特殊的政治义务。从权利与义务平衡的角度，国家要赋予边民守土固疆职责这份特定的政治义务，就需要通过一整套制度安排全力保障边民作为国民身份和边防地位的特殊权益结构，这既是充分发挥边民地位功能的理性选择，也是国家赋权、赋责的应有之义。

一是强化对边境虚空化的防范和治理。边民地位功能发挥的基本前提是国家边境地区居住着一定数量的边民人口，边民人口流失产生的边境虚空化会导致边民地位功能被虚置的风险。国家要赋予边民守土固疆的职责，就要启用国家的制度安排维系边民在边境生活居住的现实状态，保持边境一线的人口活动频次。一方面国家要加强对边境虚空化的监测和防范，对境内外边民动向、虚实密度进行监测和评估，做到知己知彼、严防边境虚空;另一方面国家应对已经出现的边境虚空化加以有效调控和治理，在政策上从过去边民易地搬离政策转向就近抵边安置，坚持边民抵边居住、扎根边境的政策安排，避免制度性的“人走边空”。国家要鼓励边民回迁以及内地居民到边境生产生活，尤其是对边境相对虚空的地区实现及时补充，有效支撑边民的地位功能。近年来，国家对边境一线边民易地搬离的价值取向正在逐渐调整，中不边境洛扎县“借助精准脱贫的易地搬迁政策”鼓励边民搬迁到“通外山口或边境一线”，动员牧民到边界争议的“白玉地区放牧，实行牧民守边”[38]，中越边境贫困边民政策从过去的易地搬离调整为抵边居住、就边安置、居边建设1，体现了國家充实边民人口、保障边民权益、发挥边民地位功能的治边逻辑。

二是充分保障边民的权益结构。从权责利平衡的角度，边民的边境生存权利与维护疆土的责任相统一，边民承担，前提是国家切实保障公民的权益。首先，充分认识边民特殊的权益结构，“边民建设家园，守护家园的私益，又同时铸就着实边、养边、护边、守土固边的国家边防公益”[19]92。从边民地位功能的角度，边民这一特殊权益结构内含着国家赋予边民守土固疆的使命和责任，既是私益与公益的统一，也是权利与义务的平衡。国家要有效激发边民为国家疆土安全做贡献，就要充分保障边民生存发展的权益、改善边民安居守边的条件，否则边民基于生存发展空间自由选择的权利合法迁移到内地生活居住，就会造成边民地位功能的虚化。其次，围绕边民主体意愿实施“因地制宜”的权益保障政策，改善边民居边固疆的生存条件，在配套扶持政策中优先考虑贫困边民家庭的承接能力，保障政策执行有效贯彻国家的惠边意志，在边境资源开发、对外开放政策中充分体现边民的共享利益，避免边民群体因利益诉求失语产生群体性暴乱。适当扩大普惠性边民补助的范围和标准，从河口县的边民补助政策来看，以连接边界线的村委会为单位发放，如桥头村离国家边界虽近，但由于没有一户连接边界线而不能享受沿边定居群众生活补助，也造成一定的边民心理失衡。最后，从内地和邻国两个维度的对比下实施保持相对具有优势的边境政策，从邻国的角度，生活在边境一线的边民对邻国的边境政策非常敏感，国家在边民权益保障中需实时动态了解邻国的政策变化，确保中国边境政策的比较优势，强化边民对国家的感知力和向心力，时刻维护国家的边防利益。

三是持续塑造边民的国家属性。首先，在国家意识方面，虽然中国民族国家建构完成意味着国家将边民打上了国民身份的“烙印”，重构了边民的国家属性，要求在边民意识中构筑起现代国家的领土边界观和主权界限感，但这个过程对于从游离到固定、从臣民到公民转换过来的边民来说是一个制度形塑和主动适应的调适过程，国家需通过边境管控、惠民实边政策、国旗党旗符号建构等多方面的“硬约束”和“软教化”方式持续形塑边民的国家意识，尤其要避免国家对边境管控松弛在边民心理结构中形成国家“不管”的错误认知。其次，持续强化边民的国民整体性塑造，在国族意识构建中推进中华传统文化、社会主义先进文化等国家主流文化在边疆地区扎根存续，激发边民的中华民族凝聚力和认同感，克服边民群体中的“狭隘民族主义”，筑牢边民地位功能的心理安全基础。最后，强化边民的国防意识。国家要加强边防政策法规的宣传，培育边民的主权观念和边界意识，一方面引导边民持有效证件在两国边境许可的范围内通行，自觉克服非法跨境越界行为，促使边民的行为逻辑符合国家利益和国家意志;另一方面在边民生产生活中增强安边固防的国防意识，自觉维护边防设备设施，积极维护边境安全和界碑管理，发现有损国防利益的事件及时阻止或上报边境管理部门，实现军民联防、群防群治，在边境线上打造永不走的国民边防队和维稳“情报站”。

四是净化边境区域的社会环境。首先，持续保障边民宗教信仰安全。边民地位功能要在边民国家属性自觉的前提下才能实现有效激活，敌对势力以破坏、分裂为目的极端宗教渗透意在诱引边民背离或祸乱国家意志的制度安排。国家在边民国家属性形塑和构建中必须严控边境宗教事务管理，严厉打击敌对势力、境外邪教、地下宗教等一系列非法传教渗透和不良文化渗透，防止边民的国家属性受到敌对分子非法渗透、侵蚀和消解。其次，有效维护边民生活空间的社会环境安全。边民生活的地理空间紧临国与国之间的边界地带，偷渡、贩毒、走私等跨国性违法犯罪现象频生，边民被动置于这样复杂的空间场域之中既不利于文明有序的边民社会秩序建设，也难免部分边民受到境外越轨行为的侵蚀和污染，国家要严厉惩治跨国性违法犯罪行为，净化边地社会空间，保障边民的社会环境安全。最后，有效解决难民问题，促进边民社会安全。对于流入中国短暂避难的“难民”，基于边防安全及时启动临时安置、救济、劝返、维稳等工作，保护中国边民的人身安全和财产安全。对于非暂时性避难的“难民”，如印支难民等流入中国境内时间较长的难民，在条件成熟的情况下，国家应加大投入解决难民群体性诉求、加大难民民生救助、化解难民融入安置困难、改善难民区的基础设施，促进边境社会的和谐稳定，保障边民有效发挥守土固疆、守边安疆的地位功能。

结 语

从王朝国家演进到民族国家，边民的生活逻辑和行为规则发生了改变，从流动空间到线性边界，边民要接受现代民族国家的边界意识、主权意识、领土意识、国族意识以及国家意识的形塑和重构，最终成为经过民族国家成功铸造的国民，与内地国民一样被打上了民族国家的国家属性，但与内地国民不同的是边民生产生活在国家的边境场域、国家的边界内侧，赋有国家属性的边民对于民族国家疆域安全来说具有特定的地位功能，是充实边境、守护国土、维护边疆不可或缺的边防力量。从国家的角度，国家鼓励边民扎根边陲、兴建边境，本质上是国家出于充实边境、巩固边防的考量需要赋予边民这份特定的职责和使命，应跟进边民守土固疆的权益保障和政策支持。国家把边民地位功能作为边民与“边”相联系的特有的政治义务加以对待和鞭策时，也要注重保障边民权利，支撑其守土固疆的独特地位功能。国家不仅要基于公平正义的立场，保护边民做为国家平等国民所拥有的平等分配的基本权利，也要考虑其抵边而居的国防性、特殊性，积极探索边地空间正义的差别化实现途径，通过公平正义的制度安排促进边民守土固疆的地位优势转换为政治义务，确保边民自觉承担国家权益保障所蕴含的国家赋“责”安排。在此语境下，国家要持续推进边民角色转型与国民身份构建，在尊重边民主体性意愿的基础上采取差别化的区域制度安排、有效保障边民国民身份的基本权益和边民守土固疆的特殊权益，在边民复合型权利与义务的平衡分配中强化边民地位优势所承载的国民义务和国防责任，在国家疆域格局中有效发挥边民特有的地位功能，确保国家边疆的稳固和边境的安全。

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