中美贸易摩擦分析及中国应对

摘 要：中美贸易逆差扩大，特朗普政府将其归咎于中国“不公平”政策措施，便单方开启“301调查”并在“232条款”下采取贸易限制措施，挑起中美贸易摩擦。针对美国单方面挑起的一系列非理性经贸制裁行为，应当理清美方贸易失衡的根源及其保护主义政策，本次摩擦所适用的国内法依据及其效力，与WTO有关条款的比较，才能合理安排恪守国际法基本原则及理性商谈、构建双方自由贸易安排、深化国內经济体制改革开放等策略措施，推动中美贸易朝着互利共赢的方向发展。

关键词：中美贸易摩擦；301条款；对等原则

引言

自二战以来，美国通过主导建立的国际政治体系、国际贸易体系和国际金融体系和国际知识产权体系等四大全球治理体系，快速确立起其世界霸主地位，主导世界秩序，垄断全球资源。随着世界格局的变革演进和中国的崛起，中国在国际经济舞台上的作用愈加凸显，美国力图阻止中国崛起和挑起争端的意图与行动日渐明显与增多。近日，为攫取更多经济利益，美国采取贸易保护措施，挑起中美贸易摩擦，并企图利用自身地位干涉WTO上诉机构遴选程序，损害WTO全体成员决策机制，挑战既定的多边贸易秩序，严重损害了美国的国际权威和形象。2017年1月18日，习近平主席在联合国日内瓦总部关于《共同构建人类命运共同体》的演讲中明确指出，法律的生命也在于公平正义，各国和国际司法机构应该确保国际法平等统一适用，不能搞双重标准，不能“合则用、不合则弃”，真正做到“无偏无党，王道荡荡”。如今国际社会处于大发展、大变革、大调整时期，中国在中国共产党的领导下，成为全球经济发展的重要引领力，同时以开放、包容的姿态积极参与全球治理体系的改革建设。

中国坚持“总体国家安全观”，既要注重维护本国的经济安全，又尊重他国经济安全，反对一切贸易摩擦行为，维护国际贸易的安全发展。美国罔顾世界经济全球化、贸易自由化的发展大势，倒行逆施地挑起中美贸易摩擦；在世界经济复苏乏力、全球治理问题突出的背景下，不但不自觉承担起大国责任，反而奉行“美国优先主义”并挑起贸易摩擦，无疑会使得世界经济社会发展步履维艰。

一、美国的贸易失衡及其保护主义政策分析

随着中美经贸往来日益深化，美国出现了贸易逆差，单方启动“301调查”，加重对中方进口的征税。而美国为了替自身奉行的贸易保护政策寻找借口，将之归结于：中国政府出于对本国市场的维护，采取“不公平不合理”的贸易政策，增加中国企业的国际竞争优势。实际上，根据2017年统计数据，中国进出口贸易是比较均衡的，并未去追求贸易顺差而采用“不公平不合理”贸易政策，美方的一系列贸易保护措施缺乏确凿的事实证据支撑。影响中美贸易差额的因素是多方面的，其根本原因之一是美国的低储备率和高消费率导致高债务、高财政赤字和严重的通货膨胀，而美国企业在中国进口市场中竞争力不敌第三国企业、美国限制对华的高技术产品出口等也是原因之一。

为了应对美国开启的所谓“301”调查以及采取的一系列贸易限制措施，同时也为了平衡中方损失，中国已经依据WTO《保障措施协议》第8条和GATT第19条第3款的规定，提出了中止减让措施，依程序、有节制地针对美方行为展开反击。本次中美贸易摩擦，势必将对两国经济，尤其是美国农产品出口、机械设备仪器和石化行业合作、高科技制造领域的发展造成较大打击。对于美国而言，总体弊大于利。首先，中美企业乃至整条产业价值链都会受到伤害。中国企业是全球价值链中的一个环节，因而由于美方的贸易保护措施而导致中方企业受损时，整条产业价值链上游的企业都会受其影响。其次，美国的消费者会受到影响。自中国进口的质优价廉的产业大大提高了美国的消费者福利，如果通过高关税将其挡在美国国门之外，美国的消费者就要付出更高的价格成本，从而影响消费者的生活品质。另外，这样不仅无法解决中美贸易摩擦，而且还会严重损害和中国的贸易关系，无益于美国对外贸易关系的健康发展。实践表明，经济全球化和贸易自由化能够极大促进全球经济和平发展。美国因其地位的特殊性，一旦采取贸易保护措施打压别国经济以维护自身的经济利益，极有可能会引发其他经济体的模仿，那么会对全球化进程乃至多边贸易体制产生极大的冲击，这一影响比对双边贸易的影响更为深远。

二、中美贸易摩擦适用的规则及其效力分析

改革开放四十年来，我国一贯坚持合作共赢的理念，坚持公平合理的贸易政策。自十八大以来，习近平总书记多次强调，中国要“统筹国内国外两个大局”，以更加积极的姿态走向世界，构建人类命运共同体，维护各国的经济主权和经济利益。近年来，中美贸易逆差逐渐增大，特朗普政府不彻底反思自身国策和经济结构等问题，却将其主要原因归结于中国的贸易政策“不合理不公平”。针对中国对美的出口与投资，出台了多种贸易投资保护注意措施，并对我国有关商品开展了“301”调查、拒绝在反倾销调查中弃用“替代国”做法等，这种基于“零和博弈”思想所采取的贸易措施早已不符合全球经济发展趋势。中美双边贸易关系是当前世界最重要的贸易关系之一，美国挑起贸易摩擦这一单边做法，无疑是搬起石头砸自己的脚。

依据美国1974年贸易法有关规定，国内产业因进口产品数量的激增而受到损害或严重损害时，总统有权采取措施保护国内产业。该条款授权总统在特殊情况下采取保障措施以保护国内产业。该部分内容规定在1974年贸易法第201节以下，故被称为“201条款”，也叫“免责条款”，因为这一条款可暂时解除美国在双边或多边贸易协议下的一些义务。

根据美国232条款规定，美国可以对可能威胁美国国家安全的特定产品进行立案调查，由美国总统在90天内作出是否对其采取最终措施的决定。而此次美国针对钢铝产业开展的“232”调查，实际并非出于对美国国家安全的考量，而是滥用《保障措施协议》项下的保障措施。

依据美国301条款规定，争议双方在特定时间内未达成一致的解决意见，同时涉及到贸易协议的情况，美国贸易代表办公室（USTR）须开始贸易协定中规定的争端解决程序。这是一项衔接性的条款，但其也并不意味着在 WTO 争端解决过程中美国会停止其单方调查与制裁行为。“301 条款”表明USTR可不因WTO争端解决机制的启动而放弃就相关问题进行认定并采取单边措施。这种国内法效力优先于国际法的规定或做法，就可能导致国际法的不被遵守和与WTO规则精神相悖。

三、美国国内法条款与WTO协定比较分析

首先，美国201条款和WTO协定有关条款的区别，主要在于保障措施实施的实质要件上，美国201条款保障措施的实施要件是逐渐向宽松发展，主要体现在：其一，在因果关系方面，美国201条款只包括了一个因果关系，即进口产品数量的突然增加与国内产业受到严重损害或严重损害威胁之间的因果关系；而WTO的保障措施制度则要求两个因果关系，即进口产品数量的突然增加与“未能预见的发展”以及履行WTO协议义务的因果关系，及进口产品数量的突然增加与国内产业损害之间的因果关系。美国的201条款取消了WTO保障措施的第一个实施要件，在总的实施要件上是呈现一种放松的趋势。其二，在进口增加造成损害的判断上，美国201条款只需要证明进口产品数量的绝对增长或相对增长，而WTO保障措施的实施在程度上的要求高于美国的规定，不仅要证明这种进口数量的增加是造成国内产业严重损害或严重损害威胁的原因，而且要证明进口数量的增加必须是近期发生的、非常明显的、突然发生的，并且要在量和质上都给国内产业造成严重损害或严重损害威胁。根据GATT第19条的规定和WTO《保障措施协议》第2条第2款的规定，保障措施的实施要基于非歧视原则，而美国启动201条款往往是带有“选择性”的举措，并且对发展中国家豁免上也带有歧视性。可见，美国贸易委员会在调查国内产业受到严重损害或严重损害威胁时的考量因素越来越多，但程序要求却逐渐放松。产生这种区别的主要原因是两者的目的不同：美国201条款是美国的国内贸易法，它目的就是保障国内产业的安全和发展，而WTO的保障措施制度则是为了保障世界自由贸易体制的安全运转。

其次，美国232条款与WTO例外条款中的国家安全规定尽管相似，但在实施条件和程序上都过于宽松，极易被美国滥用，形成贸易保护，使得全球贸易返回配额时代，从而违反WTO协议的宗旨和内容。

再次，美国301条款规定美国调查机构必须在18个月内确定是否对国内产业造成损害或损害威胁，而WTO争端解决机制规定的是19个半月，也就是说美国调查机构可能在WTO争端解决机制尚未作出裁决前即断定他国的贸易做法违反了WTO协定的义务。根据美国贸易法第305节和第306节的要求，USTR认定他国贸易违反WTO协定后可以进一步采取行动，而这些措施都有可能是在未得到WTO授权的情况下做出的。上述单边做法，都是与DSU第23条的规定相背离的。

四、中美双方对“互惠对等”原则的理解分析

WTO原则中有一个“reciprocal and mutual advantages”原则，与之相近的有“mutual benefits”原则，但多年来中美两国对此理解却不一致。前者是对等的意思，即国家与国家彼此以同样或类似的行为或不行为来解决它们（包括国家、法人和自然人）之间的关系。对等原则内含相互性和平等性两个意思，强调双方的拥有同等的地位、同样的权利、对应的行为和措施。后者是互惠的意思，即一国以其本国国民在另一国享有同样的优惠为条件，给予另一国国民以某种优惠。

中国是发展中国家，在WTO多边体制下不需要承担“对等”责任。但是，特朗普政府却要求中国遵循“对等”原则。美方要求的“对等”，是指“市场机制、竞争机制的对等”，企图以此为要挟，改变对华策略。

当前，我国改革开放正进入深水区，经济形势虽然总体向好但仍不甚乐观。当前社会正处在转型期，对国企问题、党建问题、民营企业和外资企业等一系列问题进行重大改革，必定需要一定时间才能调整好、磨合好。若要像美国期望的那样建立像美国一样的市场竞争机制，需要循序渐进，因而将市场准入条件和竞争政策迅速调整至和美方接近不具备现实基础。所以，在与美方的贸易谈判中，重点应谈一个大概的共同目标，之后再讨论具体的实施细则。

五、中国应如何对本次美国挑起的贸易摩擦

（一）恪守国际法基本原则并坚持理性商谈

2017年1月18日，习近平在联合国日内瓦总部作的《共同构建人类命运共同体》演讲中明确指出，历史和现实给我们的启迪是：沟通协商是化解分歧的有效之策，政治谈判是解决冲突的根本之道。只要怀有真诚愿望，秉持足够善意，展现政治智慧，再大的冲突都能化解，再厚的坚冰都能打破。习近平主席指出，“中美两国合则两利，斗则俱伤。中美合作可以办成有利于两国和世界的大事，中美对抗对两国和世界肯定是灾难”。据此，针对此次美国单方面挑起的中美贸易摩擦，我们首先应当着眼于大局，客观理性的看待问题，明白两国之间存在贸易摩擦属于正常现象，合作共处是中美贸易摩擦解决的根本出路，中美双方应当直面贸易摩擦，通过理性的商谈，将各自的关切告诉对方，通过磋商，提出解决措施，满足双方的关切。事实上，中美贸易的互补性强，中美双方进一步深化和扩展合作的空间还很大，中国经济的快速发展为全球经济、诸多国家和企业带来了很大的机遇，美国需要搭上中国经济发展的快车，实现经济的共同发展，比如说构建双边自由贸易区，为双边的企业创造一个更加稳定，更加自由，更加透明的贸易与投资环境，来分享彼此的发展机会。所以，两国存在持续发展双边贸易合作的经济基础，理性商谈也就成为解决中美贸易摩擦的首选措施。既要避免民粹主义，理性思考和应对；又要避免天真的幻想主义，做好长久应对，依靠智慧去化解。

（二）探索构建中美双边自由贸易安排

我国一贯奉行“低调温和，不高对抗”的姿态，反映在中美经济关系上也是如此。中美新型大国关系的构建，不仅影响中国的和平快速发展，而且在全球繁荣稳定上也有着重要作用。新型大国关系以相互尊重、合作共赢为核心。而中美的经贸合作是中美新型大国关系构建的“稳定器”，需要我们挖掘双方合作领域，扩大双方共同利益，满足双发利益需求。构建中美双边自由贸易安排是中美经济合作的制度保障。

第一，提供给双方企业在国内市场中更为优惠的待遇。消除双方在贸易领域的技术性壁垒，遵循WTO的制度安排。中美经济具有很大的互补性，中国以劳动密集型产业为主，美国以高技术产业为主，因此，美国企业在中国国内市场的主要竞争对手是与美国处于同一发展阶梯的发达经济体。中美双边自由贸易安排将为美国企业提供优于其他竞争对手的待遇，有利于提高美国产品在中国进口市场的份额，逐步解决中美双边贸易失衡问题。第二，中美自由贸易安排有利于深化双方经济的互利合作。中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这一转型将为美国企业提供巨大的市场机遇，美国提升基础设施、发展高新技术产业等也将为中国企业提供新的合作机遇。构建中美自由贸易安排，不仅有利于化解当前中美经贸关系中的突出问题，也有利于释放两国互利合作的巨大潜力。

（三）不断深化国内市场竞争机制改革开放

中国加入WTO，签订特殊议定书，承诺15年过渡期，在这15年内中国经济实现了飞速发展，在多边贸易体制中如鱼得水，在此背景下西方国家一定会采取一系列措施就特殊议定书的相关规定做文章，而中国一旦没有了议定书的支持，就根本不算得是WTO的成员方。长远来看，解决中国和世界经济体间的诸多经济矛盾，就牵扯到对等原则的新理解和国内经济体制深化改革的问题。自十八大以来，以习总书记为中心的党中央领导集体高举改革大旗，指出我国改革已经进入深水区、发展进入攻坚期，牵一发而动全身，因此，我们应当谨慎而行，深入思考，一步一个脚印，朝着完善的社会主义市场经济体制努力。只有我们建立起真正的市场经济，完善淘汰机制，提高国内产业的竞争力，才能真正实现高质量发展，美国等发达国家也不会再以中国的经济体制为由做文章，最终建立起中国特色社会主义市场经济体制。

参考文献：

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[3]陈文玲.特朗普战略转向的实质究竟是什么——与特朗普交易型政府必须算清的几笔账[J].《人民论坛？学术前沿》2018（05）：1-11.

[4]孙丽、王厚双：特朗普启动对华“301调查”的目的与影响透视[J].《国际贸易》2017（09）：28-32。

作者简介：

叶洪阳，1995年6月6日出生，男，汉族，籍贯重庆市，现就读于陕西师范大学哲学与政府管理学院2017级民商法学专业硕士研究生，主要研究方向：民商法学。