我国政策性奶牛保险十年发展回顾及思考

刘佶鹏

（山西省临汾市委党校，临汾 041000）

牛奶是人类不可或缺的全营养食品；奶业是健康中国、强壮民族的重要产业，也是党和国家高度关注的产业。近年来，中国奶牛养殖业在各级政府的大力支持下，已基本实现硬件设施升级和技术管理转型，牧场规模化、集约化、自动化水平逐步提升，奶牛单产、原奶质量水平也显著提高；特别是2018年国务院办公厅《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》和九部委《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》发布后，各地政府也陆续出台多项奶业发展政策，进一步提振国内奶业发展的信心。然而，我国奶业“大而不强”的特点尚未根本改变，奶牛养殖场户仍面临着高风险尤其是原料奶收购价格间歇性低迷和奶牛饲养成本急速上升的困扰。

在现代养殖业中，决定养殖业效益和养殖场户收入的主导因素是市场需求，故欧美等发达国家均将其奶业“牛市”的政策着力点定位在如何化解市场风险以保障养殖场户收益，其中，利用保险工具构建奶业安全网最具代表性[1]。我国于2008年启动政策性奶牛保险（以下简称奶牛保险）试点，在中央和地方财政支持下取得长足发展。本文旨在回顾过往10余年我国奶牛保险的实践概况，指出其存在的问题，并在借鉴美国等发达国家奶牛

保险经验的基础上，提出我国奶牛保险提质增效的建议。

1 我国奶牛保险十年发展回顾

1.1 建立公私合作的市场化运营模式

我国奶牛保险乃至整个农业保险均属于政府支持下的商业化运营模式，即“公私合作”，其中，“公”体现在各地均成立领导小组对各家经办公司的保险业务进行财政支持、业务指导与监督；“私”体现在商业化运作，由各家保险公司负责具体经营。

1.2 建立中央与地方财政的“联动补贴”机制

政策性奶牛保险的特点之一就是奶牛养殖场户参保可以享受各级政府的保费补贴。现阶段，我国已建立中央财政与地方财政（省、市、县三级）“联动补贴”奶牛保险保费的机制，各级财政对奶牛保险的补贴比例在75%～85%；其中，中央财政的补贴比例，东部地区为40%，中西部地区为50%，新疆生产建设兵团、中央直属垦区、中国农业发展集团总公司为80%。在补贴金额方面，2008年为3.71亿元，2017年为17.26亿元，大约翻了两番，占保费收入的比重也由68.62%上升至83.50%；2008～2017年各级财政累计提供保费补贴85.74亿元，约占奶牛保险保费收入的81.32%，其中，中央财政补贴51亿元，省级财政补贴23亿元，市区县财政补贴12亿元。

1.3 产品以“成本+死亡”保险为主

现阶段，我国奶牛保险产品本质上属于低成本的死亡保险，主要是为奶业生产风险提供保险保障，保险责任多为因重大病害、自然灾害和意外事故等原因造成的投保奶牛直接死亡。在保障水平方面，一般参照投保奶牛的生理价值（包括购买价格和饲养成本）确定，多数省区根据奶牛品种、畜龄、胎次、产奶量和市场价值的不同，确定多个档次的保障水平，具体如表1所示。

表1 主要省市区奶牛保险保障水平

另外，伴随政府对大宗农产品价格形成机制的改革，各家保险公司开始试点农产品价格保险。围绕奶业，目前仅有山东省于2015年、河北省于2016年、北京市于2017年分别试点原料奶价格保险，以“保证奶牛养殖场户的一定利润”作为立足点，以养殖场户生产的原料奶的市场价格变动为风险责任，由奶农、奶站、奶企、行业协会、保险公司、政府部门共同协商确定原料奶的保障价格，当市场价格低于保障价格时，由保险公司赔偿养殖场户的差价损失。

1.4 奶牛保险市场规模稳步扩大

如图1所示，2008年以来我国奶牛保险市场呈现逐步扩大趋势，已成为养殖户转移生产风险、国家振兴民族奶业的有效举措之一。在保费收入方面，2008年为5.41亿元，2017年为20.67亿元，增长2.82倍；总体上，2008～2017年，我国奶牛保险保费收入累计20.67亿元，提供风险保障共计1 748亿元，政府财政补贴资金的放大效应达将近20倍。在参保头数方面，占我国奶牛存栏量的比重由2008年的13.78%上升至2017年的34.46%，年均约280万头。

1.5 有效发挥保险的损失补偿作用

在赔款支出方面，2008年为1.17亿元，2017年为17.02亿元，增长13.6倍，10年赔款支出共计74.07亿元，简单赔付率年均70.25%，约等于保险行业70%的赔付率警戒线，具体如图1所示。

图1 2008～2017年中国农业保险市场概况

2 我国奶牛保险存在的突出问题

虽然我国奶牛保险在过往10余年取得长足发展，但其在现阶段也面临以下突出问题：

2.1 保险责任较为单一

当前，我国奶牛保险属于一种死亡保险，但奶牛的死亡概率却比较低；同时，养殖场户面临的主要困扰是原料奶收购价格的间歇性低迷和奶牛因疾病导致产奶能力下降引发的高淘汰率问题（介于10%～15%之间）。然而，常见的奶牛死亡原因、奶价低位及奶牛高淘汰率等风险尚未被纳入奶牛保险的责任范围。

2.2 保障水平相对偏低

以我国奶牛存栏量较大的五个省份即黑龙江、新疆、内蒙古、河北、山东为例（如表2所示），不同规模养殖场户每头奶牛的年平均生产成本均在1万元以上，规模越大，生产成本越高；“一刀切”的保险金额对不同规模养殖场户的保障作用并不充分，且规模越大，保障水平占其生产成本的比重越低。就内蒙古而言，每头奶牛的保险金额分为10 000元、8 000元和6 000元三个档次，2017年小规模、中规模和大规模养殖场户每头奶牛的平均生产成本分别为19 170元、20 756元和23 954元，10 000元的保险金额分别仅占各类型养殖场户生产成本的58.86%、50.72%和50.60%。由此可知：现阶段我国奶牛保险的保障水平仅能覆盖奶牛养殖场户约1/2的生产成本，且养殖场户的生产规模越大，则保险保障越难以弥补其生产成本的亏损。

3 美国的奶牛保险实践

有别于我国奶牛保险为养殖场户的奶牛因灾死亡的生产风险提供成本保险保障，美国等发达国家的奶牛保险则是在转移市场风险尤其是价格风险，主要有两款产品：奶业毛利保险和奶业毛利保障计划[2]。

奶业毛利保险，适用于大规模奶牛养殖场户，是针对牛奶售价下跌或饲料价格上涨导致养殖场户经营利润损失设计的一款保险产品，其与期货市场的联系非常紧密，相当于一个组合期权，是牛奶看跌期权和饲料看涨期权的组合；同时，美国联邦政府财政为奶业毛利保险提供保费补贴，补贴比例与养殖场户选择的免赔率相挂钩，从18%到50%不等，免赔率越大则补贴比例越高。

奶业毛利保障计划属于市场化的政府补贴政策，适用于中小规模奶牛养殖场户。当全国牛奶平均价格与生产牛奶的平均饲料成本之间的差额即牛奶生产毛利低于养殖场户所选择的毛利保障水平时，由政府补偿奶牛养殖场户的损失，其兼具农业保险和反周期支付的特点，本质上是牛奶目标价格的升级版，可以为养殖场户提供近乎免费但水平较低的毛利托底收入。如果养殖场户要享受较高水平的毛利保障，则需要支付保险费，而非在传统目标价格制度下享受“免费午餐”。

4 进一步促进我国奶牛保险发展的建议

鉴于当前我国奶牛“死亡+成本”型保险未能给奶业提供充足的风险保障，可以借鉴美国等发达国家的做法，以此助力奶业“牛市”的形成。

4.1 提高保险保障水平

针对目前的奶牛成本保险，需要我国农业保险保费补贴在充分考虑养殖场户的风险防范需要和生产成本变化的基础上，构建保险保障水平的动态调整机制，并设计多样化合约满足养殖场户的异质性保险需求。

4.2 将优质饲料纳入地方农业保险保费补贴范围

鉴于我国奶牛养殖成本中青粗精饲料费占比在65%以上，故可以将优质饲草、青贮等纳入地方农业保险保费补贴品种范围，通过种养两业的双重保险进一步扩大“粮改饲”试点，推动奶业节本提质增效。

4.3 推广价格或收益类保险

在短期可先行试点原料奶价格指数保险，选取“奶料价格比值指数”或者“奶料价格比”作为参照系，具体运作可借鉴我国多省市已开展的生猪价格指数保险。在长期可通过逐步建立原料奶期货市场来试办奶业毛利保险，逐渐实现奶业保险从“保成本”向“保价格”和“保收益”的转型。