新型城镇化背景下宅基地“三权分置”的功能及实现路径

张灵姬

[摘要]宅基地“三权分置”是我国新一轮农村土地制度改革的重要内容，目的是在落实农村宅基地集体所有权、农户资格权基础上适度放活使用权，推进农村集体土地市场化，减少租值耗散，为农民融入城镇化生活提供新的保障。论述了宅基地“三权分置”改革在新型城镇化中的功能，并立足“三权分置”改革实践中的农民宅基地流转效益低下，产权权能拓展有限、立法缺位等现实困境，提出新型城镇化进程中实现“三权分置”发展的保障路径 。

[关键词]城镇化;农民;宅基地;功能

[中图分类号]F301.2[文献标识码]A

前言

党的十九大报告明确提出我国要走中国特色社会主义城镇化道路。从整体概念上来说，新型城镇化指以农业为主的传统乡村型社会向以非农产业为主的现代城市型社会转变的过程。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》阐述了新型城镇化的本质是要推进土地、人口、经济、社会、生活等五方面资源要素从农村形态转变为城镇形态。一直以来，我国农民的住宅和土地是不可分割的，宅基地相关管理制度与农村土地制度改革紧密相连，紧跟城镇化发展需求。改革开放初期，我国推行家庭联产承包责任制，土地产权中的经营权从所有权中分离出来，促进了农村经济城镇化。2014年我国推进农村土地制度“三权分置”改革，分离出土地承包权和经营权，从制度层面根本性搞活土地流转，农民在得到权益保障前提下加快向城市迁徙，促进城市二三产业发展，推进我国经济城镇化和人口城镇化。鉴于农村土地制度“三权分置”改革经验，宅基地“三权分置”改革同步启动。中央在2015年选取了33个试点地区，开展集体建设用地入市、农村土地征收、宅基地管理制度这三项改革。2018年中央发布一号文件，明确宅基地“三权分置”改革方向。2019年全面实施闲置宅基地复垦试点、宅基地使用权登记颁证工作，从制度上保障闲置宅基地的盘活利用。据此可以看出，宅基地“三权分置”目的是在保障农民权益的同时，提高土地利用城镇化、人口城镇化、经济城镇化等五方面水平。

1 宅基地“三权分置”改革在新型城镇化中的功能价值

自新中国成立70年以来，农村宅基地制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居中发挥了基础作用。然而，随着我国城镇化建设加快，城乡二元结构的对立日益突出，宅基地制度存在的矛盾也更加明显。“三权分置”改革作为解决当前宅基地问题的突破口，对我国推进土地、人口等城镇化起着多效作用。

1.1 “三权分置”改革促进集体土地入市，提高土地城镇化水平

宅基地“三权分置”在遵循集体所有、农民使用的原则上，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农民资格权基础上，分离出宅基地使用权。明确了农村住宅用地可以通过租赁住房形式入市，改变了住宅土地仅有国有建设用地供应的局面。此举在一定范围内赋予了农村集体土地商业化性质，提高土地利用城镇化水平，缓解农民工定居城市的住房压力。从近几年现实状况来看，2016年农民工的租房比例为62%，购房比重不足3%，2018年外出农民工有能力购置住房的比例仅占1%，核心城市的房价已经让农民工负担不起。宅基地“三权分置”改革后，城市周边宅基地流入租赁市场，农民在城市的住房问题得到进一步解决，农民落户城市的意愿也会更加强烈，人口城镇化水平可以得到进一步提高。

1.2 “三权分置”改革有助于刺激人口流动，提高经济城镇化水平

宅基地改革的目的之一就是保障农民资产权益、解放劳动力，让农民从事效率更高的其他产业，促进农村人口向城市转移。从实现途径来说主要有两个方面：一方面，农民可以通过利用宅基地使用权，流转闲置农房，获取一定收益，为融入城镇化生活提供资金支持;另一方面，对于没有融入城镇的农民，在保障自身基本居住权益条件下，可以通过行使宅基地资格权，转让或者出租宅基地使用权，以此获得收益、改善自身生活。宅基地改革会释放劳动力的制度红利，一旦企业用工需求得到补充，将有助于二三产业发展，促进城乡产业结构调整，提升经济城镇化水平。

1.3 “三权分置”改革有助于资本回流，提高生活和社会城镇化水平

宅基地“三权分置”改革实施后，农民利用宅基地进行出租、抵押、融资，大量闲置宅基地参与到租赁市场，充分结合乡村旅游等载体，吸引更多社会资本参与乡村建设，激发农民返乡创新创业激情，破解“空心村”发展难题，推进农业农村现代化发展，提高农村产业转移承接能力，宅基地“三权分置”为农村新型城镇化建设提供了更多开发空间和社会资本，农民生活、农村社会形态逐渐向城市形态靠近，我国社会城镇化、生活城镇化水平会进一步提高。

2 新型城镇化进程中“三权分置”改革的现实困境

2.1 农村宅基地法律制度有待完善，农民利益保障存在缺位

目前法律层面，我国对农村宅基地依然存在权益立法供给不足现象，在一定程度上无法保障“三权”规范运行。其中相关文献和法律法规几乎找不到对“资格权”概念和相关主体的描述，“资格权”在法律上的空白，使得《中共中央国务院关于实施乡村振興战略的意见》提出的“资格权”创设存在法理困境。同时衍生出来的抵押权等权益也未立法，《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》中又规定宅基地使用权不得用于抵押等，这使得宅基地“三权分置”改革在实践中部分权益得不到有力的立法支持。

2.2 农村宅基地产权权能拓展有限，实际农房流转效益低下

流转过程中，在债务合同上升为法律关系，缺乏系统鉴定的环节，使用权出让人和受让人的合法权益无法得到全面保障，大部分农民因此存在不敢流转心态。宅基地“三权分置”改革的目的之一是为了实现“让人民获得更多的财产性收入”的目的，但是考虑到农民存在因眼前利益不理性地行使“使用权”转让的行为，甚者可能为了将宅基地卖出理想价格而陷入生活困境的情况，这样宅基地就失去了社会保障功能。

2.3 宅基地制度缺乏退出机制，整体性开发存在难点

十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议提出，宅基地制度改革不得以买卖宅基地为出发点，不能把农民在城市落户与退出宅基地使用权捆绑起来。农民作为宅基地的权利主体，有权退出宅基地使用，并理应获得相应的补偿。但是目前宅基地退出补偿机制尚未完全建立，安置房补偿标准、资金补偿方式等多种退出形式并未有成文规定和合理定式。这在一定程度上抑制了农民出让宅基地资源的积极性，也导致村集体土地入市无法得到统一性、集中性开发，散乱无序的出让对新型城镇化建设来说，无法为产业集约发展提供足够大的保障。

3 新型城镇化进程中实现“三权分置”发展的保障路径

3.1 加强配套法律法规对宅基地改革的支持，优化产权权能运行环境

法律法规中与宅基地“三权分置”改革相矛盾的地方应该予以合理修正，确保改革拥有坚实的法律保障。尤其是33个宅基地“三权分置”改革试点经验应通过梳理以法律的形式固定下来，确保宅基地“三权分置”改革与《物权法》《土地管理法》等法律法规保持协调统一。建议加快完善《土地承包法》《物权法》，制定出台《农村集体经济组织成员资格法》，在依照法定程序经本集体成员决定方式基础上，强化立法的基础向导作用，避免因“一村一策”引起的差异化矛盾。明晰“资格权”的法律定义，清晰划定所有权、资格权、使用权，加快创设“资格权”，赋予宅基地合规的抵押贷款权利。

3.2 强化宅基地产权赋权，提高宅基地有效利用率

协调统筹“处分方”与“受益方”的关系，适度拓宽农民对宅基地的处分权和村集体对宅基地的区域规划权、管理权、建设权，即村集体有权根据村镇建设需求和布局，控制宅基地面积总量、按规分配宅基地建设区域，引导农民集约利用建设土地、集中建房、规范建设，强化对“一户多宅”“无产权房”的增量管控，切实将处分权与管理权协调起来。同时明确受益方利益，保障农民、经营者、集体三者权益。积极探索农户与村集体之间的利益分配比例，为集体经济资本累积提供基础，保障开发建设后劲。

3.3 探索宅基地退出机制，夯实新型城镇化建设基础

目前在经过多轮土地整理后，我国经营性建设用地十分匮乏，急需通过构建宅基地退出机制提高土地利用率。重点分类探索征地补偿、社会保险及就业补偿等多种宅基地退出方式，同时引导宅基地退出与农村经营性建设用地增加相互对接，缓解农村产业发展用地需求。借鉴浙江象山经验，在“使用权”流转过程中加入由县国土资源局、乡政府、村民、企业构成的鉴定办证程序，结合土地征收区片价、增减挂钩结余指标调剂费等确定补偿标准，有偿推进宅基地退出机制。以加大保障，提高宅基地“使用权”流转率，增强村民将宅基地委托给村集体集中开发的信心。同时让宅基地资源有效对接周边城市住房需求，鼓励退出的农村宅基地通过集体开发，参与市场租赁住房运营，形成以农村宅基地退出改善城市住房结构的模式。

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