我国政府信息公开现状及完善建议

罗尔男

[摘 要] 政府信息来源于政府所拥有的行政职权，而行政职权是宪法赋予的，行政职权的行使归根到底是为了国家和人民的利益，因此，政府在履行行政职权中产生、获取、保存的信息既是政府拥有的资源， 更应是社会共享的资源。政府信息公开是现代法治建设的内在要求，也有利于建立政府的公信力。厘清政府信息公开的现状，并探讨政府信息公开制度的进一步完善具有重要的现实意义。

[关键词]政府信息 信息公开 完善 建议

中图分类号：D922.1 文献标志码：A

不久前，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），自2019年5月15日起施行。原《条例》最早自2008年5月1日起施行，距离此次修订有11年之久。

政府信息公开是现代法治建设的内在要求，政府信息是一种资源，这种资源来源于政府所拥有的行政职权，而行政职权是宪法赋予的，行政职权的行使归根到底是为了国家和人民的利益，因此，政府在履行行政职权中产生、获取、保存的信息既是政府拥有的资源，更应是社会共享的资源，政府信息的资源只有在公众知情并参与的情况下，才能实现利用最大化，甚至会产生利益最大化。在信息公开基础上，政府和公众的沟通才会更顺畅，政府公信力也随之而建立。因此，政府信息公开是我国法治建设中的重要一环，有必要厘清我国政府信息公开的现状，并结合国外政府信息的经验，进一步推进我国政府信息公开制度的发展，深化和推进我国法治建设。

一、我国政府信息公开现状

《条例》实施的十年来，政府信息公开工作从无到有，遇到了不少问题，同时也积累了大量的经验，至今应该说取得了相当大的成绩的同时，仍有有待提升之处。

以四川省为例，《2018年四川省政府信息公开工作年度报告》 [1]显示，2018年四川省主动公开政府信息数同比增长14.93%，近五年平均增长率18.08%，保持着高速增长的态势。主动公开的形式趋于多样化，政务微博、政务微信等新媒体方式的运用，很大程度扩大了信息公开的受众范围，提升了公开的效率。

2018年，全省各级行政机关共受理政府信息公开申请17 846件（含上年度结转申请508件），同比增加15.15%。其中，信函申请、网络申请和当面申请为主要的申请方式，所占比重分别为10.76%、33.79%、 54.56%。申请公开的内容主要集中在集体土地征收补偿、国有土地上房屋征收补偿、市场监管、生态环境保护、移民补偿安置、重大建设项目、财政资金、法制建设等领域。可以看出，当面申请仍是民众采取的主要申请方式，涉及民众重大利益的领域仍然是主要的申请范围。所以，信息公开的信息化、高效化以及涉及民众重大利益领域的公开程度仍有待提高。

总结以往的经验，政府信息公开工作存在公开范围不够明确的问题，导致民众和政府机构都无法把握信息公开的度；存在责任主体不明确，部门之间推诿扯皮的情况，以及缠诉现象。

修订前的《条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”这里的相关政府信息规定得就非常模糊，不仅民众分不清什么样的信息可以申请公开，就连政府部门自己都没法确定民众申请的信息能否公开。

修订前的《条例》对“行政机关”这一主要的政府信息公开义务主体，没有作相应定义或描述。“以往的实践中，内设机构、不具有外部行政职责的机关等是否应当作为政府信息公开义务主体，存在认识分歧。”此外，作为参照适用的“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”，究竟承担何种程度的政府信息公开义务，如何对其进行监督和约束，以往实践中也存在认识分歧和操作难题。

江苏南通市的陆某及其父亲，耗时一年左右时间，先后向相关行政机关提出了90余次的政府信息公开申请，涉及征地拆迁费用、公车数量、牌照号码信息等多种信息，后又向法院提出了30余次的行政訴讼，最终，法院以滥用诉权为由驳回了起诉。该案很典型地反映出政府信息公开工作中的“纠诉”问题。类似于陆某案中，申请人滥用申请权、诉权反复大量地提出申请和诉讼，导致行政、司法资源浪费，存在超出合理边界，明显不当的情形。修订前的《条例》对此缺乏必要的程序限制，而修订《条例》作出了一定的回应。

新修订的《条例》源于政府信息公开工作的长期实践，扎根于人民群众的广泛诉求，符合中国社会发展的现状。此次修订的原则：一是坚持公开为常态，不公开为例外，明确政府信息公开的范围，不断扩大主动公开；二是完善依法申请公开程序，切实保障申请人及相关各方的合法权益，同时对少数申请人不当行使申请权，影响政府信息公开工作正常开展的行为作出必要规范；三是强化便民服务要求，通过加强信息化手段的运用提高政府信息公开实效，切实发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

新修订的《条例》从原来的三十八条增加到五十六条，可以看出修订的力度之大，说明从2008年《条例》实施以来，总结出大量的经验，也侧面反映以往政府信息公开工作存在一定的问题。2008版《条例》多为原则性条款，而新修订的《条例》对公开工作的开展作出了较为具体的规定，使之不需要经过过多的解释或解读，就能成为指导行政机关履职的依据和标准。

二、国外政府信息公开的经验及借鉴

国外在政府信息公开方面的工作有很多我们可以借鉴的地方。立法是多数国家建立政府信息公开体系的基础，美国、法国、英国等都在不同的时期颁布了与信息公开相关的法律，例如《信息自由法》（美国）、《信息宣传法律草案》（英国）等[2]。同时，部分国家在立法方面采取从自下而上的分散式立法方式，这种方式在解决具体问题时有很好的效果。

具体来讲，国外政府在公开主体上存在一些区别，主流是以政府行政机关为主体，少数一些国家将行使公权力的其他组织甚至是一般的企业、法人也纳入公布主体中[3]。

对过程性信息的公开情况，多数国家认为其在一定的范围内应予以公开，更有利于加强民众对政府的信任。

部分国家在利用非政府组织帮助政府信息公开上取得了一定的效果，例如：韩国由法律人士组成的精英组织承担了一部分民众申请公开的工作，德国善于通过媒体推动公开工作。

三、我国地方政府信息公开的经验

安徽省在2011年中国社科院蓝皮书《中国政府透明度报告》中的省级政府透明度得分仅49分，排名靠后，而在2019年的社科院透明度报告中跃居透明度测评排行榜第一名。从不及格到全国第一，安徽省的奋起直追很好地展现了用信息公开制度倒逼政府职能转换所发挥的推动作用。安徽省通过制定相关政策，搭建相关平台，实现公共信用信息的共享，促进各个部门之间的联动与信息交换，使得透明度直线上升。

四川省成都市市场监督管理局在落实政府信息公开工作中，结合其监督管理职能，除依法依规不适合公开的情形外，全市各级市场监管部门按照“谁检查、谁录入、谁公示”的原则，在每一批次抽查检查任务完成之日起20个工作日内，履行审批程序后，将抽查检查结果录入省级平台或专业抽查系统。建立抽查责任制度，以“谁管辖，谁负责”的原则积极作为，保障信息公开工作的开展。

可以看出，地方政府在信息公开工作中，因地制宜地制定信息公开的具体政策，更有利于信息公开工作的开展和实施。

四、完善政府信息公开的建议

（1）立法方面，建议由各级政府和政府部门结合本地区、本部门实际情况，细化《条例》的相关条款，结合不同地域不同部门的差异性，制定本地区、本部门具体的信息公开制度。

《条例》规定，行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。但在具体实施时，往往出现一些问题导致信息公开的不畅通，例如：政府网站经常出现服务器故障、无法访问的情况，其他政务媒体管理不善，更新不及时的情况等。所以，地方政府可以通过地方立法，制定具体的办法或细则，对政务网站、政务媒体的故障率以及更新频次作出具体的规定。

（2）结合地方政府和政府部门的实际情况，合理选择互联网媒体，利用互联网新技术，创新政府信息公开的途径和平台，提高公开的效率和质量。

《条例》中指出的“其他互联网政务媒体”的涵盖范围很广，包括微信公众号、微博、视频网站等新兴的互联网媒体，如果政府机构能够合理有效地使用此类新兴媒体，就能够更好地落实信息公开的工作。

如今，大数据的发展已经为政府信息公开工作的提升提供了一个优质的技术手段。中国的社交媒体发展迅速，有微信、微博、支付宝等工具， BAT三巨头等互联网企业也掌握了巨量的大数据资源，所以我们具备开展相关工作的条件[4]。可以利用大数据技术，丰富和支撑政府信息公开的内容，特别是主动公开过程中，能够以最快的速度公开最准确的信息，大大提升信息公开的效率和质量。

（3）完善针对突发事件的信息公开制度，发挥政府信息公开在突发事件处理中的正向引导作用，有利于建立政府信息的权威性。

对于信息公开的实操过程中，突发事件的信息公开也是一个非常重要的内容。政府信息公开在突发事件中的信息发布的权威主导作用，直接关系到突发事件处理的结果。如果做得好，能够对突发事件的应急处置起到非常大的积极作用，反之会造成社会动荡甚至突发事件的恶化。我们应当统一突发事件信息发布主体、细化信息发布内容，并从立法角度，完善相关法律（《防震减灾法》《突发事件应对法》《防洪法》等），统一体系制度，相互支撑。同时，发挥媒体和政府之间的良性互动作用，突出媒体优势，助力突发事件的处理[5]。

总之，我国在施行政府信息公开制度以来，遇到过很多的问题，同时也积累了丰富的经验，新《条例》在此背景下诞生可以说是与时俱进的。未来的工作还很多很长，需要我们不断实践的同时，完善立法工作，使政府信息公开真正能够发挥其彰显政府公信力、树立政府形象的作用。

参考文献：

[1]四川省人民政府办公厅.2018年四川省政府信息公开工作年度报告[R /OL]. http：//www.sc.gov.cn/zcwj/t.aspx？i=20190329144801- 609353- 00- 000，2019- 03- 29.

[2]黃杰敏.论国外政府信息公开制度[J].管理观察，2016（12）：30- 32.

[3]董享享.外国政府信息公开制度及对我国的借鉴意义[J].知识经济，2015（6）：14- 15.

[4]苏云，任媛媛.大数据背景下政府信息公开制度的构建与完善——兼论国外透明政府实践的前沿发展对我国的启示[J].图书与情报，2016（2）：113- 122.

[5]我国突发事件中政府信息公开研究[D].成都：电子科技大学，2017.