关于县级党政机关合并（合署办公）的思考

曹凤婷 云南财经大学 云南昆明 650000

一、引言

党政机构设置的形态是目前我国党政机构改革关注的重要问题之一。改革开放40周年以来，到目前为止我国一共进行了八轮政府机构改革，第八轮党和国家机构改革正在全国有序的开展。十九届三中全会又审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》更是指明党政统筹的具体做法是: “探索省市县职能相似的党政机关合并设立或者合署办公”。因此，具有相似职能的党政机关合并设立、合署办公应当是我国未来机构改革的主题。本文主要通过介绍党政机关合署办公的相关基本概念，通过近几年来县级党政机关合署办公的现状来分析党政机关合并的利弊之处，提出了几点可以借鉴的经验，目的是为了加强和完善党的全面领导，加快形成系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系。

二、县级党政机关合并（合署办公）的基本概念

改革开放40周年以来，我国一共进行了八次机构改革。1982年的改革，精简各级领导班子，加快干部队伍年轻化。1988年的改革，重点是围绕经济改革转变政府职能，淡化经济管理部门的微观管理职能。1993年的改革以政企分开为中心，目的是构建社会主义市场经济基本框架。1998年的改革以中央政府人员、机构减半为目标，政府职能转变有了重大进展。2003年的改革为了适应加入世贸组织，提出了决策、执行、监督三权协调的要求。2008年、2013年的改革则继续围绕转变政府职能这个核心，探索建立大部门体制。

习近平总书记在十九大报告中指出: “在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。2018年3月相继发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深化党和国家机构改革方案》分别进一步明确: “党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公”,深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是关系党和国家事业全局的重大政治任务。深化地方机构改革，要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。

（一）合署办公

合署办公是中国党政机构一种编制组织形式，是我国为了实现组织机构的职能有机统一、精简效能、运转规范，而把两个或多个在工作性质和职责内容高度相似且密切相关的的机构集中在一起办公，对外体现为两个部门（或多个部门）而对内实行统一指挥调度的组织形式。所谓的“职能内容高度相似”，主要是指机构所承担的职权、功能等彼此近似，工作内容大致相同或近似，如都承担反腐败职能、统战职能、保密职能、文化职能等。

（二）合并设立

合并设立是指，两个或两个以上的机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。合并设立为一个机构后，又有着“两块牌子”、“保留牌子”、“加挂牌子”的三种情况：

“两块牌子”：是两个机构合并为一个机构后，原来的两块牌子都挂着。这是深度性的融合。之所说是深度融合，是因为由两个机构变成了一个机构。合并后的所谓一个机构，是指一个领导班子、一套内设机构，统一核定编制、统一配备领导职数、统一设置内设机构。所谓两块牌子，是指这一机构有着原来的两个单位名称，可以根据工作需要对外使用相应的名称。这样的两块牌子，已不再表示是两个机构了，而是同一个机构。采取两块牌子的机构形式，只限于表示该机构有着性质相同的两种身份。

“保留牌子”：是两个或两个以上的机构合并为一个机构后，有些原机构的牌子得以保留。这是中等程度的融合。例如，新合并设立的中央党史和文献研究院，由原来的中央党史研究室、中央文献研究室和中央编译局三家合并为一个机构，其领导班子、内设的行政部门可以由原来的三个分别合并为一个机构，但各自原有的业务机构不同，不可相互替代，所以都要保留下来。“加挂牌子”：是一个机构和另一个机构合并为一个机构后，被合并机构的牌子加在所并入的机构下。

三、县级党政机关合署办公的发展现状

改革开放以来，我国实行党政分开的政治体制改革，使得党委和行政两个系统的机构分设。党政机关合署办公的实践实践来源于1993年至2018年间纪委与监察部门的合署办公。党政合署最先在党和政府的监督机构试行。1953年，安徽省响应中央号召最先试行省纪律检查委员会与省人民监察委员会合署办公，随后省内部分单位也开始合署,开了地方党政合署的先河。直到 1993年，中纪委和国务院监察部再次尝试合署办公，一致运行至今。

从2000年开始，合署办公扩展到党和政府的其它机构。2000年1月，湖北省地方党政机构改革中除省纪委和省监察厅合署办公外，省政法委员会与社会治安综合治理委员会办公室也合署办公。2000年3月，浙江省党政机关改革全面启动，根据机构改革方案，省政府将设40个工作部门，另设置新闻出版局和3个部门管理机构，2个议事协调机构的办事机构。省委机构与党中央工作部门设置大体对应,略作微调。省政府机关行政编制精简48%，公安厅、国家安全厅、司法厅和监狱管理局、劳教局机关(不包括公安派出所、监狱等基层一线执法单位)政法专项编制精简26%，省委机关编制也将精简20%。同年4月，河南省开展省直党政机关机构改革，改革后实行党政合署的部门有省纪委与省监察厅、省政法委员会与社会治安综合治理委员会办公室、省机构编制委员会办公室与省人事厅合署办公，高等学校工作委员会与省教育厅合署办公。

作为我国经济最发达的县（区）级行政区之一，顺德一直走在地方政府改革的前列。历次行政改革为 2009 年的党政机构改革奠定了基础。特别是2004年的改革已具备大部门式党政合署的雏形，如区府办与区委办合署、区监察局与区纪委合署、区人事局与区委组织部、区民族宗教事务局与区委统战部合署。2009年的改革是在党和国家的战略要求以及广东省的探索下进行的。2007年，为适应新形势新情况党的十七大对党政机构改革提出了新的要求。在机构设置方面，“统筹党委、政府、人大、政协机构设置”；在行政管理体制方面，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。2008年底，顺德再一次被列为广东省行政管理体制改革试点之一，在实行“大部制”改革和建设服务型政府方面先行探索。针对政府职能转变、组织机构优化、责权关系明晰、运行机制顺畅等行政管理体制的深层次问题，顺德的新一轮改革建立了“大部制”，而大部门式党政合署成为最大特色。

四、县级党政机关合署办公的利弊分析

在新的时代背景下，为了公民能够过上更美好的生活，需要更科学合理的管理体制，需要更优质高效的公共服务。在全面推进依宪执政、依宪治国，加快建设法治政府的背景下，探索党政机关合署办公，深化机构和行政体制改革，具有重要意义。我国合署办公取得了重大成绩，部门机关臃肿重叠、效率低下的问题得到很大改善，部门机关职能交叉、协调困难的情况得到很大改进，各级政府在社会治理中探索实行的合署办公提高了社会公共服务能力。但是合署办公的运行方面仍有一些不合理的地方，任何一种组织体制的设计与变革都有它的利弊得失。

（一）党政机关合署办公的优势

1.有利于加强和完善党的领导。合署办公有利于优化党政关系，加强和完善党的领导。目前，党的一些工作部门同国家机关之间存在职能重叠、权责不清的问题。由于职能交叉，不同的党政机关，在面对具体工作时难免出现分歧与矛盾，并可能引发争斗，从而可能造成党政关系一定程度的紧张。探索党政机关合署办公，科学配置党的工作部门与国家机关的权力，明确各自的职责分工，是新时代适应加强党的领导和党的建设的需要，也是完善党的领导方式和执政方式的重要举措。

2.有利于提高办公效率和服务质量。合署办公有利于提高办公效率，提升服务质量。一直以来，我国一些党政机关臃肿，职能重叠，不仅导致一些职能部门产生了多头管理、推诿扯皮、不作为等现象，不利于保障公民的合法权益，不利于促进社会主义市场经济的良性发展。在深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，统筹规划，整合资源，合并性质相同、职能相近的机构，确立大部门综合执法体制，有利于解决我国政府长久以来存在的 “机构重叠、职能不清、职责交叉、权责脱节、政出多门的问题”，合署办公有助于形成两个，甚或多个相关机构间的合力，有助于提升治理的绩效通过统筹各类编制资源与机构设置，对职能相近的党政机关实行合署办公，统一资源分配，统一人员管理，统一工作部署，可以破除部门利益，减少协调成本，形成作为合力，大大提高工作效率，从而为人民群众提供更满意的服务。

3.有利于廉洁政府的建设。党的十八大鲜明地提出，要坚决反对腐败，建设廉洁政府,做到干部清正、政府清廉、政治清明。合署办公作为一种重要政府机构运行形式，有利于整合反腐机构，形成反腐合力，推动我国廉洁政府的建设。例如纪委与监察部门实行合署办公，整合了分散的反腐败力量，有利于落实 “两手抓、两手都要硬”的战略方针，有利于发挥党政监督机关的整体效能，保障经济建设的顺利进行。而且，实行纪检、监察合署办公，既加强了党的统一领导，巩固了党在我国腐败治理体系中的领导地位，又改善了党对我国反腐败工作的领导方式，便于同级党委以党的纪检机关为名加强对监察委员会的业务指导与工作监督，从而有助于实现全面依法治国和全面从严治党的有机统一。

（二）党政机关合署办公的劣势

1.各部门之间的职能边界模糊。因为政府部门之间的职能总有或强或弱的相关性且其强度是变化的，在某个时期和某种情形下，原本职能无牵连的部门之间会突然增强相关性。所以部门之间的职能边界是模糊的，这给合署前的职能整合带来困难。党政合署使党委直接走向了治理的前台，如果不理清党和政府的职责权限，就会出现将政府组织的大部分职能纳入党组织的危险。这将带来党政不分、党干预政府工作和权力过分集中等一系列弊端。

2.可能会影响政府机构上下联动机制。合署办公打破了原先的领导权限划分格局，不仅影响上、下级部门的衔接，而且容易造成领导体制不顺。机构合署后，职能部门在接受合署大部门领导的同时，还受同级人民政府和上一级对口机关的双重领导。合署部门由于繁杂的上下级关系、数量众多的垂直领导，使得其需要向不同层级政府部门报告的工作太多，从而带来领导议事决策重心难以集中、任务关系难以理顺、事务执行难以兼顾等领导体制不顺的问题。

3.可能会导致权责不一，不利于权力的监督和制约。合署办公机构之间虽然在工作内容上与工作性质有相近的地方，但存在一定的区别，机构之间有“分”有“合”，容易导致工作的侧重点变得难以把握，出现“分”的机能往往显得有活力，而“合”的机能则显得不够适应，甚至出现工作重复和内耗的问题。而在存有主次地位之分的合署办公机构中，依附性机构容易缺乏独立性和权威性，影响其职能的履行。

五、党政机关合署办公可以借鉴的经验

（一）明确职能边界，改革围绕政府职能展开

机构改革是否成功主要有两点。第一是从党政机关内部来看，改革是否理清了党政机关权力边界、实现了权力运行的流畅。第二是从公众角度来看，改革是否为公众提供了更为便捷、优质的公共服务。

历经5年探索后，2014年佛山市顺德区大部制再次调整，新组建5个政府部门，并调整部分大部门职能。顺德新组建区监察局、审计局、文化体育局、外事侨务局、民政和人力资源社会保障局，不再保留政务监察和审计局、文体旅游局、区委社会工作部、人力资源社会保障等部门；区市场安全监管局更名为区市场监督管理局，区经济和科技促进局加挂区旅游局牌子。调整后，顺德区党委设置纪委机关和5个工作部门，分别是办公室、组织部、宣传部、政法委、统战部，区政府设置办公室、发展规划和统计局等17个部门，合署后总体维持18个大部门不变。

党政机关合署办公应当汲取顺德大部制改革的经验，以实现国家治理体系和治理能力的现代化为改革长远目标，更加突出政府提供公共服务的职能，以当地民众实际需要为导向，合理设置党政机关和配置权力。如果仅仅追求形式上精简机构和裁剪人员，极可能使得改革方向南辕北辙，重蹈机构设置增。

（二）改革要做好上下级之间的联动

我国党政机构设置是典型的职责同构模式，政策往往通过不同层级间的对应职能部门上传下达，这种模式保证了政策和命令的有效。这种模式也决定了我国机构改革必须要上下联动，否则将造成上下级机关之间权力运行的阻塞或缺位。作为2009年大部制改革方案的设计者之一，国家行政学院教授许耀桐认为顺德这次改革的调整存在上下级职能对接的原因。“最初我们就有考虑过职能上下对接的问题，原希望是顺德作为基层先领先一步，带动上级改变。”这种领先如果缺少上级支持将缺乏动力，坚持一段时间很容易就会改回去，“大部制改革还是需要顶层设计来推动，下改上不改，迟早走回头。”各地在推动党政机关“双合”改革时也应当注意上下联动的问题。

（三）强化权力监督制约机制

由于部门职权的相对稳定性和扩张性，合署办公对部门的整合、职权的集中会带来权力的进一步聚集，从而使监督制约权力成为无法回避的难题。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。因而，需强化合署办公的监督制约机制，规范合署机构的权力运行。

一是加强制度监督。以民主协商、科学决策、党内外监督的制度来保障干部选拔、重大决策的民主化和科学化；以“分事行权、分岗设权、分级授权”制度来监督权力集中的部门和岗位，防止权力滥用。二是加强组织监督。健全合署办公部门内部层级监督和专门监督，改进上级机关对合署机关的监督，落实民主生活会、重大事项报告、定期或不定期报告工作等常态监督，在一定范围内对合署部门分管工作和任务完成情况进行定期公布，并接受监督。三是加强责任追究。改进纠错问责机制，按照“谁分管、谁负责”的原则，对涉及重大决策、重大项目安排、重要人事编制、重要干部任免和大额度资金使用等决策出现失误的，严肃追究责任，落实责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，以制约领导干部的权力运作。由此，通过完善监管制度、合理配置内设机构权力，达到横向部门之间和领导分工之间既相互制约又相互协调的目的。

六、结论与展望

合署办公是我国一种比较普遍的行政现象。改革开放以来，在各级党政机关，

各企事业单位、各人民团体的管理机构中普遍存在合署办公的现象。相似职能的党政机关合并设立、合署办公应当是我国未来机构改革的主题。党政机关合署办公对于整合党政机关职能，提高服务质量和权力运行的效率方面具有积极作用。党政机关合并一方面有利于加强和完善党的的领导，另一方面也有利于廉洁政府的建设，但是，党政机关合并也存在一些潜在的弊端: 例如，可能导致党政分工不清，职能边界模糊，影响政府机构上下联动机制，权责不一，不利于权力的监督和制约。党政机关改革一方面要围绕政府职能展开，明确职能边界，更加突出政府提供公共服务的职能，以当地民众实际需要为导向，合理设置党政机关和配置权力。另一方面要做好上下级之间的联动，畅通权力运行的渠道，最后还需要强化权力监督制约机制，在健全我国国家权力监督和制约机制方面继续作出努力。本文通过对县级党政机关合署办公的思考，通过目前党政机关合并的现状分析了党政机关合并的利弊之处，目的是为了汲取经验，结合当地政府的实际情况合民众的需求更好的进行合署办公，理顺我国党政机关权力格局，加强和完善党的全面领导，加快形成系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系。