行政法控权论评析

李小航 上海海事大学 上海浦东新区 200120

一、西方传统行政法控权理论

西方传统行政法控权理论，在不同国家由于不同的法治理念和社会背景，呈现出不同的发展过程和形态。本文以美国和法国的行政法理论为例进行分析。

（一）美国传统行政法控权理论

美国特有的建国历史和政治文化决定了“行政国家”在美国从来就不是理所当然的存在。到20世纪初期，工业化社会和城市经济的发展， 推动了州际交往及由此导致的跨州的经济和社会矛盾加剧，过去简单的“市场--地方”模式完全失灵，建立统一的联邦管制体制成了最基本的选择。随着社会矛盾的日渐突出，政府对私人领域渗透的深入，而且政府还因议会的授权成了公共利益的代表。政府及其工作人员因行政权的扩张而出现了给自己寻租的空间，结果必然招致行政相对人的抵制，于是美国议会创立了以吸纳行政相对人参与行政行为裁决的《行政程序法》来对行政机构的过度管制行为进行制约。

（二）法国传统行政法控权理论

法国的行政法院限制政府行政权力、保护公民权利是通过行政系统建立的行政审判制度来实现的。行政诉讼最初由行政官员受理逐步发展成为由独立于行政官员的行政法官受理的行政审判模式，因此，行政审判机关从处于行政机关的依附性地位发展成为具有独立地位的行政法院组织。所以，法国的控权模式是通过行政系统内部的制约机制建立起规范行政权力的行政法院模式，不同于英美的三权分立的普通法院模式。

二、现代行政权行使的特点

第一，公民权利的实现越来越依赖政府的积极行政，消极无为的 控权理论无法适应社会的发展。如果没有政府的积极行政，公民的许多权利都很难通过市场或其他途径得到实现和保障。第二，政府行政权力渗透到社会经济的各个领域，深刻影响着人们的生活，一个守法公民可能一辈子不会和法院等司法机关产生联系，但他每天的生活都会受到行政活动的影响。第三，随着行政权力的扩张，行使宽泛的自由裁量权成为必然的选择，因此行政权力对公民权利侵犯的潜在威胁也随之扩大，公民权利一旦受到侵害很难获得救济。

三、控权理论的发展

英美学者提出了绿灯理论。绿灯理论在对待行政权力的态度上是宽容的，希望政府积极发挥行政权力的作用，参与社会经济事务的管理，为社会提供越来越好的服务和福利。绿灯理论比红灯理论先进的地方在于希望通过议会的授权立法，并行使宽泛的自由裁量权，将政府的效能发挥出来，满足公民的公共需求和提高公民的公共福利，但是，通过司法审查控制行政权力的思维并没有改变。这对我国行政控权有很大的借鉴意义。

四、目前中国行政权行使存在的问题及控权理论的理性选择。

（一）目前中国行政权行使存在的问题

当前，一些行政机关人员依法行政的意识不够强，法治观念淡薄，加之公民维权意识相对较弱，导致行政权行使中存在诸多问题。首先，一些执法人员粗暴执法，滥用职权，利用执法为自己谋利益；其次，一些地方政府行政机关对法院审理案件施加压力，影响法院司法审查作用的发挥；再次，一些行政机关违法决策，随意决策等现象仍然存在，缺乏科学民主决策程序；最后政府政务公开程度不够，缺乏社会和群众监督。甚至目前存在的一些行政程序主要是由行政部门自行设定的，而出于部门保护的需要，这些行政程序成为了行政机关的办事手续并不能对行政权力构成制约。程序不透明、信息不公开以及民意诉求渠道不畅，这些问题严重地影响着社会的稳定。

（二）、对西方控权理论的理性选择

当前共有三种控权模式供我们选择。

规则控制。规则控制要求行政机关依法行政。从立法体制看，行政机关拥有很大的立法权，行政法规、政府规章都是对于法律的执行，对法律的具体化，这使行政机关拥有很大的解释空间，甚至有时会改变法律立法的意图和初衷。规则控制在当代行政控权中的苍白无力已经被西方的实践所证明。

司法控制。缺陷在于：一是司法审查作为司法权力具有事后性，是一种被动的、消极的监督行为。二是独立的司法权是保证司法审查发挥独立作用的关键。但从现实情况来看，行政机关影响司法机关审理案件的情况时常发生，原告败诉的案件居多，司法审查的公正性和权威性受到质疑。三是随着现代行政的发展，行政管理的专业性、技术性不断加强，法官不是专业的行政人员，很难把握行政机关自由裁量权行使的合理性。

程序控制。上述分析可以看出，规则控制和司法控制并不能很好的起到控制政府行政权力的目的。因此，笔者认为程序控制是目前比较理想的控权方式。程序控制从行政行为过程着眼，侧重于行政程序的合理设计，行政机关在行使行政权力、作出行政行为的过程中必须遵循正当的步骤、顺序、方式和时限。权力的正当行使是通过行政相对人的介入和行政主体共同行为来达到的，更强调了相对人的积极参与，行政权力的行使更符合民主的要求。

五、程序控制的意义

由于程序规则是预先设定的，任何人都不可能通过自由裁量而减少某一项程序，程序的形式性使得程序控制适应不同时空的事物和人，更加符合现代行政国家的需要。程序控制的意义在于：一是促进政府行政权力行使的公开化和行政方式的民主化；二是限制政府权力行使的恣意性，防止行政越权，维护公民权益；三是使政府决策更能反映民意，接受人民的监督，预防腐败。我国应在规则控制和司法控制的基础之上适用程序控制，以更好地达到控制行政权力，保障公民权利的目的。