越南《高等教育法》的修改亮点及评析

龚敏 北京外国语大学亚非学院 北京 100000

越南现行宪法规定:"发展教育是旨在提高民众素质、发展人力资源、培养人才的首要国策." 这是越南根本大法对发展国民教育的确认和保障.进入21世纪以来,随着经济全球化趋势的深入发展和国际竞争的加剧,越南高度重视发展教育事业.2001年越共"九大"提出到2020年把越南基本建成现代化、工业化国家,并将发展教育培训、科学技术视为国家实现工业化和现代化的基础和动力. 然而,新世纪以来越南政府正式确立全面改革高等教育的政策始于2005年11月2日越南政府关于《2006-2020阶段基本和全面改革越南高等教育的14/2005/NQ-CP决议》的颁布.随着高等教育改革逐步落实,要求一部《越南教育法》为从法律上保障和促进了越南高等教育的改革和发展.由此,《越南高等教育法》于2008年由高等教育预案起草委员会着手编制,历时4年越南第一部《高等教育法》正式颁布.

一、越南《高等教育法》的修改背景

2012年越南《高等教育法》是越南颁布的第一部高等教育法,其从法律上落实了越南共产党提出的关于培养高质量人力资源的思想、路线,服务于越南工业化、现代化和融入国际的事业.然而,五年的高等教育法制实践也见证了科学技术的快速发展以及全球政治、经济等方面的不断变化.第四次工业革命的到来将改变职业结构、劳动使用方式,充分使用科学技术带来的远程教育形式使大学的观念和目标发生改变……这样复杂多变的国际背景对越南推进高水平人力资源的培养进程造成很大的影响.越南意识到高等教育不应只在国内发展,而是一项全球竞争.

在这样的背景之下,2012年越南《高等教育法》也暴露了一些不足之处.很多政策不再符合实践,一些意外情况的发生要求越南《高等教育法》需作出适时的调整.例如张愿成教授不满足荷花大学校长任命条件的事件,因为他不满足管理经验和年限的规定.2012年越南《高等教育法》没有规定清楚大学自主权和大学治理,关于财政财产的规定也不符合实现大学自主权的主张.另外,专业活动(包括培训、科学技术、国际合作等方面)中的自主权仍受限制,培训管理不适应国际趋势,国家管理还有很多不符合大学自主权的地方,这些都是2012年越南《高等教育法》出现的问题.

同时,在2012年越南《高等教育法》生效之后,各项越南党的主张、政策以及国家法律的出台对越南《高等教育法》的实施造成了直接的影响,造成该法中一些关于文本审核、对教育的国家管理标准和任务等规定不再符合现行法律规定.

因此,越南国会常务委员会、国会下属的文化-教育-青年-少年和儿童委员会、教育与培训部提议并起草了《越南高等教育法修正案(草案)》,2018年11月19日该修正案在越南第十四届国会第六次会议获得通过,将于2019年7月1日生效.

二、越南《高等教育法》的修改亮点

此次对越南《高等教育法》的修改一共涉及35个条文,修改条文数量约占越南《高等教育法》总条文数的48%.此次的高等教育法修改主要有以下三大亮点,值得我们关注与分析.

(一)国家对高等教育进行分级管理,实行有选择地简政放权

无论是国外抑或国内高等教育都不会脱离国家而存在,即必须承认包括高等教育在内的教育去国家化或者去政治化都是不可能的,教育始终都在政治权力和市场力量之中. 通过此次对《高等教育法》的修改,越南将国家对高等教育的管理进行分级管理,分为两个级别.第一是政府、政府部门、部级机关对高等教育的国家管理责任,主要规定高等教育由政府统一领导,教育与培训部负责具体管理对政府负责,其他政府部门、部级机关会同教育与培训部部长根据职权实行对高等教育的国家管理.第二是省级人民委员会对高等教育的国家管理责任,省级人民委员会在职责与权限范围内,按照政府的分级授权对高等教育进行管理.从具体修改内容上看,修改后的越南《高等教育法》仍规定:"政府统一管理高等教育事业","教育与培训部是代替政府实施对高等教育进行国家管理的中枢机关".教育与培训部对高等教育的权限仍"面面俱到",大到对高等教育发展战略的制定,小到高校的招生、培养和文凭颁发等具体事项.越南政府对高校的内部管理、培训活动和学术活动、国际合作等内容相关的活动的控制力度还是很大.

此次修改将一些关于国家对高等教育的管理内容予以废除值得关注,这表明将政府开始对高等教育的个别权力进行有选择地下放.第一,在高校的教学培养活动方面,废除第六十八条中关于国家对高等教育的管理内容的条款"规定培养计划的内容与结构、学生毕业的最低能力水平","规定教材、教学材料的编撰、出版、印刷和发行".然而,此次修改废除条款"规定培养计划的内容与结构"只是将一些细节性的工作下放给高校,而培养计划标准仍是越南教育与培训部的权限.同时,在教材的选择上也仍保持原来的规定,即"教育与培训部组织编写高校在政治理论、国防安全相关学科教学中使用的教材","高校的校长根据其组织设立的教材审定委员会的评议,组织编写、选择和批准高等教育教学使用的教材".因此,在越南政府仍对高等教育的培养活动和教材进行一定程度的管控.第二,在教学活动的保障方面,废除第六十八条中的条款"规定高校设施设备的标准"、"组织和指导高校教师及教育管理人员的培训、培养、管理工作".其废除的原因在扩大高校在财政财产方面的自主权,以及将高校教师的人事岗位决定权和管理权下放给了高校.

此次对越南《高等教育法》的修改将国家对高等教育进行分级管理,将政府、政府部门、部级机关以及省级人民委员会对高等教育进行国家管理的内容予以区分与明确,同时有选择地将组织人事和财政财产方面的管理权进行下放,这是符合越南高等教育实际的实践和进步.

(二)扩大高校自主权,提倡自主权与解释说明责任并行

高校为实现人才培养、科学研究和社会服务的办学目的,在发展中逐渐成为一种兼具学术管理和行政管理的特殊组织.为实现高校办学目的的自主权也因此具有了学术权力和行政权力相融合的特性. 因此,如何妥善处理学术权力和行政权力之间的关系,涉及到高校的自主权问题.修改前2012年《高等教育法》曾称为"主动权"(Quyền chủ động),此次修改用"自主权"(Quyền tự chủ)替换之,以明确并遵循高校自主运行的趋势.

越南高校的自主权主要包括学术与专业活动、组织人事和财政财产方面的自主.首先,在学术与专业活动方面,越南高校可自由颁布与组织实施符合法律规定的各项质量指标、质量政策、开设专业、招生、培养、科学和技术活动、国内外合作.此次具体的修改条文来看,越南政府只在招生指标、修业年限等方面给予高校自主权,而对开设专业、高等教育培养计划和高等教育教材、颁发、科研活动、高校国际合作等重要事宜的自主权还是没有放开,控制还是非常紧密.其次,在组织人事方面,越南高校可自由颁布和组织实施各项组织结构、劳动机构和各工作岗位的目录、标准和制度,同时招聘、聘用和解聘教师、职员和其他劳动人员,在符合法律规定的情况下决定高校的管理人员.此次在组织人事方面扩大自主权的修改主要体现在校长的任命和允许高校成立企业两大方面.修改后的第二十条规定,"校长根据学校理事会、大学理事会的决议任命",而修改之前"校长由政府主管部门决定".值得一提的是,此次修改将"具有在高校的院系或职能部门5年以上的管理工作经验"这一校长的资格条件废除.另一方面,修改后的越南《高等教育法》在组织人事方面重要的修改就是允许高校成立企业.越南教育与培训部高等教育司司长阮氏金奉在回答记者针对此处修改的提问时作出解释:"如果科学家要把自己的研究成果商业化,可能效果并不好.因为科学家们没有商业经验.因此,需要有一个商业机制来帮助科学家们把研究成果转变为实际应用.商业化成果反过来又会促进专家们按照市场需求的领域来探索、创造,以让自己的研究成果有销售市场".由此可见,越南允许大学成立企业的组织结构调整主要是由于重视研究成果向市场价值的转化.最后,在财政财产方面,越南高校可颁布和组织实施关于薪资、管理与使用财政和财产的内部规定,以及学生的学费、奖学金和符合法律规定的其他政策.根据2012年《越南高等教育法》第六十四条的规定,国家预算的收入是高校财政的优先来源.然而,修改后的第六十四条中国家预算被置于高校财政收入来源的最后一项.由此可见,越南扩大了对高校在财政方面的自主权.

自主权的赋予是大学实现自身使命的必然要求,但是这并不意味着这种自主权是无限的,是不受任何制约的权力的扩张. 因此,越南在赋予和扩大高校自主权的同时保障高等教育的发展,此次修改在第三十二条增加了关于高校的解释说明责任,强调"自主"的趋势应该与"解释说明责任"并行.修改后的越南《高等教育法》第五条对高校的"解释说明责任"作出了定义:解释说明责任是在遵守法律规定、正确实行高校规范的问题上,高校具有向学生、社会、管理机关、所有者和相关方履行报告、信息公开的责任.因此,公立大学学校的理事会代替之前教育与培训部或地方政府,对校长的解释说明责任进行监督特别重要,这使在拓宽高校"自主权"的同时也加强相关各方的参与.

(三)调整高等教育体系,保障高等教育质量

高等教育体系的构建是保证高等教育有序健康发展的基本条件,是一个国家要实现对高等教育的管理首先需要一个较为完善的高等教育体系.此次对越南《高等教育法》的修改也对越南的教育体系进行了调整,使其更加符合越南如今的高等教育实践需求.专科(Cao đẳng)在高等教育体系的地位一直受到质疑,因为其本质上属于职业教育.由于2014年《越南职业教育法》第七十七条将专科置于职业教育系统之中,因此越南《高等教育法》第五条相应地将有关专科的规定废除.从此专科不再属于由越南教育与培训部管理的高等教育系统,而接受越南劳动伤兵社会部的管理.值得一提的是,根据2014年《越南职业教育法》第三十八条的规定,越南专科的毕业生在完成学业之后能也能获得一种特殊的学位,即"实践学士学位"或"实践技师学位".实践学士学位"颁发给社会科学相关专业的学生,"实践技师学位"颁发给技术、工业相关专业的学生.为专科颁发这一特殊学位是吸引学生进入职业教育学习的政策之一,被视为将学生分流到职业教育的措施之一. 此外,此次修改还将第六条中越南的高等教育形式细化为三种:正规教育、在职教育、远程教育(修正前2012年《 越南高等教育法》中规定两种教育形式:正规教育和继续教育),同时不再区分各高等教育培养形式所获文凭的价值.第七条中关于高校的类型也被改为两种:研究型高校和应用型高校,而把之前三种高校类型中的实践型高校废除.

除了国家在宏观上对高等教育体系的构建以外,高等学校的内部质量保障也非常重要.根据修改后的《高等教育法》第五十条,补充规定了高校不定期进行培养计划检查或者检查结果不符合要求的,将被停止该专业的招生活动.该条款使开展培养计划检查不再是一个形式上的规定,而成为一个强制性的规定,对高校开展培养计划检查起到更强的规范作用.

保障高等教育质量是越南发展高等教育的重要国策,其精神贯穿于整部越南《高等教育法》中.除了第七章的内容外,其他章节的条文也有关于保障高等教育质量的内容.例如,修改后的第四十五条补充了外国高校与越南高校联合办学的条件,即:"与越南高校联合办学的外国高校须是有声望和办学质量的高校,该外国高校具有所在国主管机关批准的对联合培养专业的培养资格和文凭颁发资格,或具有合法教学质量鉴定机构颁发的尚在有效期内的教育质量鉴定证书".从中我们可以看出,尽管越南鼓励外国投资者投资越南高等教育市场,但是也对外国投资者开展联合办学提出了关于办学质量方面的要求.

三、结论

越南此次对2012年《高等教育法》的修改是越南高等教育法制建设进程的一大进步,这是越南结合自身的高等教育实践,积极落实越南高等教育政策的结果.首先,此次对越南《高等教育法》的修改将国家对高等教育进行分级管理,明确了政府、政府部门、部级机关以及省级人民委员会对高等教育进行国家管理的内容,在组织人事和财政财产方面有选择地进行简政放权.其次,在这次的修改中,其致力于扩大高校自主权以及规定自主权与解释说明责任并行的表明越南在扩大自主权的同时也注重放管结合.在财政财产、组织人事方面越南高校的自主权得到较大程度的扩大.然而,在学术与专业活动上自主权还非常受限,特别是在专业开设、培养计划、教材、科研活动、国际合作等重要事项上政府的控制还是较为紧密.最后,此次修改优化了高等教育体系,并规定了关于高校不定期进行培养计划检查或者检查结果不符合要求的惩罚措施,是进行培养计划检查不再是一个形式上的规定,是保障高等教育质量的一项重要措施.

由以上分析我们可以得出,越南结合本国现代大学制度的发展程度、高校自身的能力接受度以及越南高等教育实际状况,积极从《高等教育法》立法上优化高等教育系统,有选择地进行权力下放,合理地扩大高校自主权,保障越南高等教育质量.总之,此次对越南《高等教育法》的修改对于发展越南高等教育事业有着重要的意义,有利于优化越南的高等教育系统,完善越南的高等教育法律体系,从而培养高水平的人力资源服务于越南的社会经济建设,实现越南工业化、现代化和融入国际的目标.