楚雄州扶贫治理中存在的问题及对策研究

史叶蓉

云南民族大学政治与公共管理学院

一、研究背景和意义

2015年，党和国家把扶贫开发工作纳入“五位一体”和“四个全面”战略安排部署，全力推进脱贫攻坚。在2020年完成现人均纯收入在国家贫困线下的七千多万贫困人口的脱贫问题，解决区域性整体贫困问题。楚雄州是乌蒙山区和滇西边境山区连片扶贫开发重点区域，是云南省脱贫攻坚主战场之一。到2015年末，全州还有建档立卡贫困人口20.93万人，贫困乡（镇）25个，贫困村220个，脱贫攻坚任务繁重。2016年末，楚雄州减少贫困人口15135户57944人，51个贫困村、6个贫困乡（镇）脱贫出列。楚雄州在扶贫开发工作取得了巨大成就的同时，也不可避免的存在着很多方面的问题。研究楚雄州扶贫开发历程，分析扶贫开发过程中的得与失，总结扶贫开发过程中的经验与教训，梳理一些规律性的东西，对更好的进行扶贫开发治理有一定的借鉴意义，也可以为以后扶贫政策的制定，扶贫指标的量化考核提供可靠的实证。

二、楚雄州州情

楚雄彝族自治州属于云南省下辖的自治州之一，总面积为2.84万平方公里，地处云南省中部，东靠昆明市，西接大理白族自治州，南连普洱市和玉溪市，北临四川省攀枝花市。辖1市9县，州人民政府驻楚雄市，距昆明市160千米。截止2016年末，全州常住人口273.9万人，户籍人口263.68万人，少数民族人口94.55万人，主要少数民族有彝族、傈僳族、苗族、傣族、回族和白族，其中彝族人口76.24万人，占总人口的28.9%，占少数民族人口的80.6%。目前主要有烟草、冶金化工、绿色食品、文化旅游、生物医药、新能源新材料六大重点产业。全年城镇常住居民人均可支配收入29200元，比上年增长9.1%；农村常住居民人均可支配收入9181元，增长10.3%。

三、楚雄州贫困现状

楚雄州是乌蒙山区和滇西边境山区连片扶贫开发重点区域，是云南省脱贫攻坚主战场之一。全州9县1市有8个县纳入国家连片特困地区，其中6个国家扶贫开发重点县，1个省级重点县，1个嵌入市。2016年末，剩余贫困人口15.3万人，贫困村169个，贫困乡（镇）19个，贫困县7个，脱贫攻坚任务艰巨繁重。

四、制约楚雄州贫困退出的困难

（一）投入与需求的矛盾突出。虽然各级对扶贫的投入力度不断加大，但由于楚雄州贫困面广、贫困程度深，扶贫资金投入总量与实际需求资金总量有较大缺口，投入与需求矛盾仍然突出。

（二）基础设施建设滞后。楚雄州山区面积大，山高、坡陡、箐深，交通水利等基础设施建设滞后，群众行路难、饮水难、增收难、用电难、就学难、就医难等问题没有得到根本解决，生产生活条件差。目前，还有4个县未通高速路。

（三）产业结构单一。多数农村经济结构单一，依然是传统的农业发展方式，小农意识根深蒂固，利用气候资源优势发展特色产业、培植增收产业意识差，增收难，发展缓慢。

（四）群众抵御贫困的能力有限。农村致贫困原因错综复杂，因病、因学、因残、因灾等返贫现象较为突出。

（五）民族复杂多样性。楚雄州境内除汉族外，居住着26个少数民族，虽主要民族是彝族，但多民族因文化风俗、思想理念等特性一定程度上制约着扶贫治理及贫困退出推进。

（六）群众等靠要问题仍然存在。部分贫困群众观念落后，内生动力不足，等待别人送小康的想法依然存在。

五、强化楚雄州扶贫治理策略探索

（一）增强扶贫源动力

新时期的扶贫攻坚是一场持久战，在完成新时期扶贫行动的理念植入、政策协调任务之后，增强扶贫源动力就显得更加紧迫。扶贫周期长，涉及人力多，在今后的扶贫攻坚工作中要在资源供应环节保证可持续，为扶贫攻坚提供源动力。扶贫政策的执行需要从中央到地方逐级落实，中央的财政资源和地方政府的配套资金要到位。物质资源是保证扶贫治理有效进行的前提条件，社会资源是社会治理有效实施的关键。促进扶贫治理的社会资源供给，鼓励民营企业、非营利组织及个人参与到扶贫行动中来，引进社会力量参与到扶贫工作中。建立知识精英决策型的扶贫政策制定体系、社工专业化的扶贫治理评估体系以及基层扶贫类服务的社工自愿参与体系，提升扶贫治理的社会化和专业标准。因此，发挥政府、市场、社会等多元化的扶贫动力资源作用对于打好新时期的扶贫攻坚战意义重大。

（二）全面完善扶贫系统。

1.全力打好产业扶贫攻坚战。坚持长效产业与短效产业相结合，通过政府扶持引导，培育新型农业经营主体，提高贫困群众的组织化、专业化程度，建立贫困群众参与机制和受益机制。一是加强企业与贫困群众的产业利益联结关系，将传统的种养殖产业通过企业带动集中起来，稳定增收渠道；二是扶持当地有能力的种养殖大户，采取大户带小户、一户帮多户的户帮户模式，提高贫困群众自我发展的内生动力。三是扎根实际，积极发展农村特色产业，深入挖掘“一村一品”产业模式，确保每户贫困户至少有2个以上增收产业（1个以上能持续稳定增收），坚实脱贫致富基础。四是大力开展电商扶贫、旅游扶贫、光伏扶贫、资产收益等，促进农民增收。2.保障住房。严格执行相关政策和标准，统筹开展农村危房改造、易地扶贫搬迁等，切实保障贫困农户住房安全。3.加强劳动力转移就业。完善劳务精准对接机制，大力实施贫困家庭劳动力转移就业，加强劳动技能培训，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能。鼓励贫困人口外出打工，实现“打工一人，脱贫一家”的脱贫路径。4.引入社会力量扶贫。凝聚社会力量，加强与上海等城市的对口帮扶协作，积极落实资金项目、人才、产业、新型城镇化等方面的帮扶措施，在产业合作、劳务协作、人才支持、教育卫生支援、新型城镇化等方面深化协作，真正形成社会扶贫大格局，共同助力脱贫攻坚。

（三）创新扶贫治理理念

鼓励发挥规模效应，提高扶贫的统筹层次和质量。注重生态治理理念，发展绿色扶贫、科技扶贫、旅游项目扶贫等，开发扶贫新模式，节约扶贫资源，实现扶贫治理现代化。同时，建立贫困预警机制，提高对相对贫困、文化贫困、因病致贫等新型贫困问题的预见性，完善贫困风险防范机制。在社会治理行动中，要植入公平性的价值理念。打破社会保障制度的碎片化局面，统筹部署城乡发展、大病救助等配套机制。

（四）落实组织保障措施。

1.严格落实一把手和双组长责任制，整合资源要素，抓好工作落实；进一步压实行业部门的扶贫责任，形成千斤重担众人挑的局面；进一步完善干部结对帮包制度，建立激励约束机制，增强帮扶干部的责任和压力。2.严格执行贫困退出标准和程序，把好扶贫对象动态调整、脱贫对象精准退出“两个关口”，确保贫困退出、纳入结果经得起历史的检验。3.继续加大财政扶贫专项资金投入，全面组织实施好贫困县统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会帮扶资金，确保统筹投入扶贫资金稳步提升。同时对扶贫项目和资金进行严格全面审计，确保资金在管理制度下阳光运作。4.深入开展“挂包帮”“转走访”工作，把专项扶贫、行业扶贫、定点扶贫、社会扶贫和东西扶贫协作有机结合起来，广泛动员，统筹力量，整合资源，营造大扶贫的工作格局。5.抓好日常督查、现场交叉观摩督查、随机抽查、重点督查的督查检查工作，全面落实监督责任，让群众参与监督，严格执纪问责，确保做到廉洁扶贫、阳光扶贫。6.突出目标导向、结果导向，政府科学认定、社会普遍认同，确保取得实实在在、不含水分的脱贫成效。7.坚持正确舆论导向，准确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策措施，宣传好扶贫事业取得的显著成效，发挥典型宣传示范带动作用。8.充分发挥群众的主体作用，建立正向激励机制，积极引导贫困群众思想观念转变，以“要我脱贫”变为“我要脱贫”，以群众为主体实施扶贫开发项目。

（五）明确政策解读与落实。

一是进一步明确行业部门政策。建议由上级层面整合各部门出台脱贫攻坚配套政策时，明确脱贫户是否和未脱贫户享受相同政策，便于基层准确执行，也便于脱贫攻坚政策惠及更多贫困农户。二是建议上级做好政策文件的解读工作。当前脱贫攻坚工作政策多，变化快，明确相关的政策解读，以便下级能够准确领会上级意图。三是出台针对边缘贫困户帮扶的指导性文件并落实帮扶资金，避免脱贫攻坚工作深入开展造成贫困群众间的“不公平”。四是完善扶贫与低保双向衔接政策，开发式扶贫和兜底式扶贫同步进行，确保已纳入建档立卡扶贫对象但自身无能力脱贫的贫困户也能与其他贫困户同步实现脱贫退出，避免因失去保障兜底政策而再度返贫。