苏州市保护历史文化名城之地方立法评价与创新

赵杰宏 常熟理工学院马克思主义学院 江苏常熟 215500

1982年2月15日首批国家历史文化名城有24个，苏州名列其中。1986年12月8日第二批国家历史文化名城有38个，常熟名列其中。苏州是吴文化的发祥地,传统文化积淀深厚。当前，不管是苏州还是常熟，民众对历史文化名城保护的认识有了明显提升，一些破坏历史文化名城保护的行为得到了有效制止与防范。但是，苏州与常熟的历史文化名城保护仍然面临着一些问题，通过制定和完善各项法规和规定，将历史文化名城保护的主要内容和措施固定下来，为保护提供法律保障。

一、苏州市保护历史文化名城之既有立法

《立法法》修改前，苏州市享有地方性法规与政府规章的制定权。《立法法》修改后，苏州市作为设区的市享有地方立法权。常熟市作为县级市，既不是较大的市也不是设区的市，不享有地方性法规与政府规章的制定权。因而，苏州市立法机构制定保护历史文化名城的法律性文件时要统筹兼顾苏州与常熟两个历史文化名城。苏州市在立法位阶中的地位都是较低的。制定苏州市保护历史文化名称的法律性文件必须是在上位法既有的框架内进行。

苏州市人大常委会制定的规范性文件有《苏州市国家历史文化名城保护条例》、《苏州市风景名胜区条例》、《苏州市地名管理条例》、《苏州市昆曲保护条例》、《苏州市古建筑保护条例》、《苏州市古树名木保护管理条例》、《苏州园林保护和管理条例》等。《苏州市国家历史文化名城保护条例》是《立法法》修改后苏州市立法机构制定的第一个关于历史文化保护的地方性法规。该条例从保护规划、保护内容和要求、保护措施、法律责任等方面作了具体规定。《苏州市风景名胜区条例》使面积达836平方公里的风景名胜区域有了“护身符”，这一于省内率先推出的地方性法规有着鲜明的苏州特色。《苏州市地名管理条例》明确规定了苏州实行吴文化地名保护名录制度，由市地名主管部门制定吴文化地名评定标准，以保证吴文化地名充分使用、传承。《苏州市昆曲保护条例》明确了昆曲艺术的保护对象为昆曲传统场上艺术，昆曲传统表演技艺，与昆曲相关的传统习俗、艺术样式和制作技艺。就《苏州市古建筑保护条例》来说，古建筑是指尚未公布为文物保护单位的建筑物、构筑物，包括建于1911年以前，具有历史、科学、艺术价值的民居等构筑物及建于1949年前，具有重要纪念意义、教育意义的建筑。《苏州市古树名木保护管理条例》明确了古树名木主管部门及其职责，保障了管护经费，对损害古树名木的处罚更为严格和具体，从而加强了对古树名木保护管理的力度。

二、苏州市保护历史文化名城之地方立法评价

上述规范性文件中有几条原则是贯彻立法始终的。一是历史文化名城立法不同于历史文化名城保护规划。地方性立法应明确适用范围、执法主体、机构职责、权利与义务、法律责任等，而不能有很多描述性的概念和规划。立法语言上遵循立法技术规范的要求，采用行为模式加法律后果的表达方式。二是突出保护的重点和苏州市的特色。历史文化名城保护的内容很多，有物质空间的，如历史建筑，有非物质空间的，如非物质文化遗产。保护规划确立的保护框架基本涵盖了历史文化名城保护的方方面面。面对如此众多的内容，在立法上如何突出重点、突出苏州市的特色，既全面规定历史文化名城保护的相关内容，又重点关注特定的保护对象，还要深入的思考和探索。三是突出实施性和操作性。地方立法必须承认和接受现实，制定出来的法规要便于操作和管理。苏州市的地方立法始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，不仅追求法规数量上的扩张，更注重把握地方特色的生命线。为了突出实施性和操作性，立法首明确相关部门的职责，应当突出管理要求和程序。四是完善历史文化名城保护的社会参与和公示程序。历史文化保护更新项目的规划和详细实施方案应先专家论证、社会公示。

目前苏州市通过不断的努力，积累了一定的保护历史文化名城的立法资源，但苏州市保护历史文化名城的地方立法仍存在一些问题。一是地区性的综合立法出台较晚。全局意识强、统筹作用是综合性立法的显著特征，因此，要形成本地区范围内历史文化名城有序保护的局面，就需要出台综合性的历史文化名城的地方法规。《苏州市国家历史文化名城保护条例》出台之前，苏州市的立法文件大多是单项专门保护法，针对性虽强，但各单项专门保护法之间、单项专门保护法与相关政策之间的衔接和协调不融洽，缺乏综合立法的全局性统筹。《苏州市国家历史文化名城保护条例》制定于2017年，是一部关于苏州市历史文化名城保护的综合性法律，但出台时间较晚。二是事后补救型的立法较多。苏州市现有的保护历史文化名城的立法文件中有些是事后补救型的立法，即是在历史文化名城被发现并开发和利用后，才出台管理办法、保护意见之类的文件，以期对今后与该项历史文化名城保护有关的社会行为进行规范和指导。这种事后补救的现象，使未被发现的或尚未纳入立法保护范围的历史文化资源遭受了不可逆转的损失，阻碍了历史文化资源的有效保护。三是保护方式较为单一。苏州市现有立法对历史文化名城的保护较偏重于公法领域的行政保护而相对忽视私法领域的民法保护。现有立法基本上是行政法，规范政府在历史文化名城保护方面的职责或行为，而忽略在民事领域对那些享有资源所有权的人享有何种权利以及承担何样义务进行规定。

三、苏州市保护文化名城之地方立法创新

对苏州市来说，在我国多级并存、多类结合的现行立法权限划分体制中，苏州市要加强保护历史文化名城的地方立法，积极探索行之有效的苏州市保护历史文化名城的立法保护途径和模式，充分发挥法律对历史文化名城保护的指导作用、规范作用，同时实现历史文化名城保护过程中复杂的社会关系的调整，最终促进社会的全面发展与进步。

在立法指导思想方面必须正确认识历史文化名城的保护是具有“发展”内涵的动态保护，是实现经济与文化的协调发展以及经济社会和人的全面发展的保护。地方立法者要从各地不同的地理环境、人口状况、生活方式、经济特点、风俗文化出发，解决立法问题。二是将苏州市在2017年制定的综合性保护历史文化名城的法律性文件起到中坚作用。苏州市历史文化名城的保护，需要有一部综合性的地方法规来对整个苏州市的保护工作提供全面的、综合性、原则性的指导，对地方立法体系提供总体上的规划，苏州市已经制定了《苏州市国家历史文化保护条例》，这部综合性的法律要能、也应起到对《苏州市风景名胜区条例》、《苏州市古建筑保护条例》、《苏州市古树名木保护管理条例》等单一性法律性文件起到统领与协调作用。对单一性法律文件中与《苏州市国家历史文化名城保护条例》冲突的条文要进行修改。三是要将常熟市纳入《苏州市国家历史文化名城保护条例》中，在这部法律性文件中，虽然没有明确将常熟市“拒之门外”，但是从其从第2条可以推定其不包含常熟市，第2条规定了苏州国家历史文化名城保护的重点是历史城区。作为县级市的常熟市不享有立法权。如欲对常熟历史文化名城进行保护，必须纳入苏州市立法中。而江苏省其他设区的市制定历史文化保护条例时并没有将范围设定为设区的市的市区。2016年常州市制定的《常州市历史文化名城保护条例》中就明确了其保护范围包括“市、辖市（区）”。四是对历史文化名城进行保护，仅依靠公权力是不够的，还应采取私权的保护，通过授予历史文化名城组成部分中的历史文化资源的权利主体以专有性权利来促进历史文化资源的有效保护与可持续利用。历史文化资源的私权保护可以通过事先知情同意制度控制对历史文化资源的获取和使用，从而防止对历史文化资源的不正当使用。

结语

历史文化名城保护是一个系统性、长期性的过程，在这过程中必须要处理好与商业开发、居民生活等可能损害历史文化名城的行为，这就需要一个稳定性、可预期性、强制性的社会规范来约束历史保护名城保护中主体的行为。相对于道德、政策等社会规范，法律具有稳定性、可预期性，以国家强制力作为保障的特点使其契合历史文化名城保护。但目前苏州市历史文化名城的法律性文件还处在探索阶段，在法律性文件制定以及实施过程中出现了一些问题，这就需要从法律性文件本身探讨如何优化，也要深入保护实践中对法律性文件的落实进行实证分析。