完善地方税收体系的路径研究—以河南省为例

张俊清 河南经贸职业学院

一、新一轮财税体制改革的背景及意义

1994年，我国实行分税制改革，建立了以分税制为支撑的财政管理体制，这一制度的运行对促进各级政府功能发挥起到了积极的作用。但随着经济社会的发展和政府职能的不断转变，分税制改革不彻底等原因导致的一系列问题开始呈现，比如地方政府事权与财权不匹配、地方财政过于依赖中央转移支付、税收体系中间接税比例过高、主体税种缺失等，这些问题制约了地方政府职能的发挥和国家治理能力现代化建设。党的十八大提出完善地方税体系的决定，拉开了我国新一轮财税体制改革的序幕。深化财税体制改革，不仅是内外环境变化的使然，也是财税体制走向完善的自身需要。

新一轮的财税体制改革对促进我国经济健康可持续发展、正确处理政府与市场的关系，优化我国税制结构意义重大，而且税制改革工作的意义不仅仅在于税收，也是促进民主法制建设、治国理政实践的重要组成部分。

二、河南省财税运行形势分析

（一）财政收入运行情况分析

改革开放40年来，河南省经济发展不断迈上新台阶。如表1所示，近年来河南省财政收入增长较快，但是增长幅度呈现逐步回落态势，在2016年达到最低，2017、2018年有所回升；税收收入逐年增多，但增长比例逐年下降，在2016年达到最低，2017、2018年有所回升；税收收入占财政收入的比重逐年下降，在2016年达到最低，2017、2018年有所回升。

表1 2013-2018年河南省地方财政一般预算收入、税收收入及税收收入占财政收入的比重 单位：亿元,%

税收收入占比是衡量财政收入质量高低的“晴雨表”，可以清晰地折射出一个地区经济发展的走向与态势，税收收入占财政收入比重越大，财政收入质量就高，从19世纪末到20世纪80年代，西方发达国家的税收，一般都占财政收入的80%以上，美国税收收入总额占财政收入的比重已超过90%，而河南省税收收入占财政收入的比例较低，在70%左右徘徊，财政收入质量有待提高。2017年起我省财政收入规模和税收收入占比双回升，释放出我省经济落实供给侧结构性改革、经济筑底企稳、产业转型创新、发展质量不断向好的信号。

（二）财政支出运行情况分析

如表2所示，近年来，河南省财政支出规模、人均财政支出增长较快，财政支出占GDP的比重不断上升，财政支出从2013年的5582.31亿元增加到2018年的9225.4亿元，财政支出增长速度高于地区生产总值增长速度。民生性资金支出比重较大，占地方财政支出的比例大。以2017年的数据为例，如表3所示，社会保障和就业支出、城乡社区支出、一般公共服务支出、公共安全支出、住房保障支出等民生性资金支出占河南省地方财政支出的比例达到46.23%，财政支出结构不断优化，重点支出保障较好。如表4所示，同时也存在着社保、环境保护、农林水事务、科教文卫等支出不足、各级政府间财政支出、部分地区、部分项目支出不均衡的问题。

表2 2013-2018年河南省地方财政一般预算支出全省生产总值及增长率 单位：亿元,%

表3 2017年河南省民生性资金支出 单位：亿元,%

表4 2017年河南省科教文卫及农林水支出 单位：亿元,%

三、河南省地方税收体系现状及问题分析

（一）地方税收体系的相关概念界定

1.地方税的概念

目前，对于什么是地方税我国的法律制度里并没有给出完整的定义。学术界对于什么是地方税也没有统一的看法。本文结合我国的实际情况，从中口径对地方税加以界定，也即地方税是指根据中央与地方政府的事权划分状况，为了保证地方政府社会公共管理职能的实现，按照财政管理体制的规定，由中央统一立法或授权地方政府立法，地方政府负责征收管理，收入由地方政府支配的各类税收的统称。

2.地方税体系的概念

地方税体系是我国分税制财政管理体制的重要内容，也是推进地方治理体系和治理能力现代化的物质基础。通常认为地方税体系是由地方税权、税收收入、地方税收制度和征收管理等组成的一个有机整体。

（二）河南省地方税体系存在的问题

1.税收法律制度不健全

税收法律制度不健全具体表现为以下几个方面：

第一，中央政府控制了税收立法权，地方自主税权较弱。目前，我国税权高度集中在中央政府手中，地方政府所拥有的税收管理权主要体现在税收实施办法的制定权和部分税种的税额、税率调整权，权力十分有限，形势过于单一。

第二，税收立法层级不高，缺乏统一的法律制度来规范税收权限的划分。目前我国现行的税收法律体系中只有《税收征管法》、《企业所得税法》、《车船税法》这3部体现为法律形式，其余税种多以国务院及其相关部门颁布的暂行条例的形式出现，部分税收实体法立法滞后，立法层级较低。

第三，地方税司法保障乏力。由于目前我国尚未建立完善的地方司法保障体系，还没有真正实现地方税收法制化，税收机构的执法环境有待改善，税务司法保障法力。

2.地方税收入规模小，地方财政保障能力不足

营改增之后，营业税退出历史舞台，地税体系缺少了主体税种，由于还没有形成完整的地方税体系，地方税收入规模较小，地方财政保障能力不足，只能更多依靠转移支付。

3.地方主体税种设置不合理

营改增后，地方税制体系丧失了营业税这一主体税种，虽然目前地方税税种数量多达十几个，但绝大多数都是税源分散、征收难度大的小税种，缺少主体骨干税种，中央和地方之间税种的划分不科学、不合理，目前没有哪个税种可以担当地方主体税种的大任。

4.税收征管体制有待完善

现代税收征管，以计算机网络技术为基础，随着信息化程度的提高和金税工程的推进，出现了一些税收征管人员无法熟练掌握现代征管手段、税收信息化系统的专业维护人员匮乏，无法满足现有需要。现代社会经济发展日新月异，经济行为方式不断创新，税收从业税务人员的业务能力需要提高。另外还存在个人信息系统不健全，税务机构对个人财产、收入掌握情况不到位，出现个人所得税逃税现象。

四、完善河南省地方税体系的路径研究

（一）完善地方税法律体系，坚持依法治税

鉴于我国税收法律法规立法层次低这一现状，我国政府应尽快出台相应的法律文件，对税收相关事项以立法的形式加以确定，以便有法可依、有法必依，这也是我国依法治国的基本国策。比如，可以尽快出台《税收基本法》、将现行税收暂行条例升级到法律法规的层级、调整和修订《税收征管法》、适当加快遗产赠与税等新税种的立法等等，以完善我国地方税收法律体系。

（二）优化地方税权配置

我国幅员辽阔、人口众多，各个地区财源差距大，各个地区政治、经济、文化发展不平衡，对社会公共产品和服务的需求也不一样，地方享有适度的税权尤为必要。我国可在保证中央主导地位的同时，适当下放一部分税收立法权给地方，比如可以将城建税、房产税等税源宽厚且与地方基础建设密切相关的税种的税率设计、税收优惠等权限下放给地方政府，充分发挥地方优势，以便地方政府因地制宜地归集收入。

（三）适当提高地方税收入规模

地方税体系构建过程遵循事权与财力相匹配的原则。面对我国政府事权不断下移而财权不断上移的现状，应适当提高地方税收入规模。不仅应该注重增加地方税收入在全国税收收入中的比重，还要改善现行税收体制中以费代税的不合理现象，改费为税、扩大税源。

（四）完善地方税制结构

营改增后，我国地方税体系主体税种缺少，我们应借鉴国际先进经验，适时培育地方主体税种，综合考虑，统筹研究，完善地方税制结构。具体可从以下方面入手：重构财产税体系，整合房产税、适时开征遗产税与赠与税，解决税收在财产无偿转让环节的缺失问题，缩小贫富差距；推进企业所得税改革，学习美国、德国的做法，不同级别的政府针对同一税源分率进行征收，稳定的地方财政收入来源。加快资源税改革，将草场、滩涂、森林、海洋、地热等都纳入征收范围，加快费改税步伐，提高税收法制化程度；推进消费税改革，扩大消费税的征收范围，将部分高耗能、高污染产品、高端消费品或服务纳入征税范围，比如一次性塑料容器、私人飞机、高档会所消费等。加快税收征管体制改革，税务部门深度挖掘利用税收信息数据能力，培养引进系统维护人员，加强业务与技术的融合，提高征管水平。加强个人信息大数据库建设，及时掌握纳税人收入、财产状况，加强与工商、海关、社保、银行、公安等部门的合作，多部门信息共享，杜绝偷税漏税。