研究基金机构在中国智库建设中的作用：“边界组织”的视角

文/朱旭峰 贾杨

研究基金机构作为“边界组织”

智库发挥决策咨询作用是一个将科学知识运用于公共治理的过程，是“知识”领域和“政策”领域之间的交流互动。在这一过程中，往往存在两个问题：一部分智库缺乏与决策部门之间的联系渠道，因此难以将自己的研究成果转化为政策应用；而另一些半官方智库虽然与党政部门之间存在行政隶属关系，因此能够有效为决策服务，却又被诟病缺乏“独立性”，只是党政部门的附庸。因此，如何正确处理“知识”和“政策”两大社会领域之间关系，就成为智库建设中的一个重要问题。要促进智库更好发挥决策咨询作用，同时又最大限度保持其研究自主性，应当在“知识”与“政策”之间建立一个能够同时了解知识供给和政策需求的组织，为二者搭建交流互动的平台，承担起划界和架桥的职能。而研究基金机构就是这样一种组织。

研究基金机构是指那些接受政府或社会机构委托，代为管理研究经费，并通过竞争性经费分配机制支持学者和科研机构进行基础及应用研究的组织。现代社会通常存在两大类研究基金机构：第一类是由国家和政府设立的研究基金机构，通常采取科学基金制度，由国家拨款设置基金，采取学者自主申请、同行评议、择优资助的竞争性经费方式资助特定领域的科学技术研究，例如我国的国家自然科学基金委员会和全国哲学社会科学规划办公室（2018年全国哲学社会科学规划办公室更名为“全国哲学社会科学工作办公室”，但为了行文前后统一，本文依然以原名介绍其过去的主要工作）；第二类是非官方研究基金机构，主要由个人、企业或智库出资设置基金，资助特定领域的科学研究或政策研究，通常注册为公益基金会，由民政部门统一管理。

目前，在中国的政策过程中，研究基金机构是作为“边界组织”存在的。所谓“边界组织”，是指那些占据知识和政策之间边界的关键位置的组织或个人，从而承担着“划界”和“架桥”的职能。它的特点是促进知识与政策之间边界的稳定性，同时加强知识与政策之间的互动。在我国，各类研究基金机构都发挥边界组织的职能，它们既为智库提供开展研究活动所必需的研究资金，通过资助政策研究在知识和政策之间划分边界，增强智库的研究自主性；又通过自己与政府建立起的渠道向决策者输送智库研究成果，促成知识与政策领域之间的信息流动。它们处在“知识”和“政策”边界的关键位置，成为将“知识”和“政策”两个社会领域联系在一起的桥梁纽带，对于我国新型智库建设具有重要的促进作用。

研究基金机构推动智库建设案例

本文从“边界组织”的视角出发，选取全国哲学社会科学规划办公室（以下简称“哲社规划办”）和国家自然科学基金委员会（以下简称“自科基金委”），以及一个非官方研究基金机构中国发展研究基金会的组织与活动为案例，分析比较研究基金机构对推动中国智库建设的重要作用。

（一）案例一：哲社规划办

哲社规划办是我国哲学社会科学领域的国家资助机构，负责管理国家社会科学基金，为全国范围内的哲学社会科学专家提供研究资助，以促进哲学社会科学的繁荣发展。哲社规划办作为边界组织，它在促进智库建设方面的作用主要体现在以下几个方面：

1.国家社会科学基金通过发布项目指南和招标公告，将国家治理中的政策问题转化为社会科学研究议题。每年发布的项目申报公告和课题指南都会对下一年的研究资助作出方向性的指导部署，并给出一批重点选题方向，其中应用型研究的重点选题方向往往以研究国家经济社会发展中的重要理论与实践问题为主，强调研究项目的现实性、针对性和决策参考价值。

研究基金机构以课题指南和招标公告的形式，将资助范围限定在党和国家决策的重点关注议题之内，引导学者对上述议题进行深入研究阐释。在这一过程中，通过国家社会科学基金的引导作用，决策者的政治需求被转化为可供研究的社会科学议题，并且传达给智库和专家。

2.哲社规划办为智库和专家搭建起与决策者沟通的渠道，从而促进研究成果的政策应用转化。哲社规划办于20世纪90年代末创建《成果要报》，将智库和专家的政策咨询报告以内参的形式上报给中央决策高层。通过《成果要报》这样一种经常性、制度化的政策咨询报告，一方面，中央高层的决策需求通过哲社规划办自上而下的引导和动员传达给专家学者；另一方面，专家学者的政策思想被写入《成果要报》，通过哲社规划办自下而上递送至决策者手中，成为决策参考。哲社规划办为智库提供制度化的决策参与渠道，在促进政策信息双向流动的过程中发挥关键的作用。

3.哲社规划办还承担支持和协调国家高端智库建设的重要职能。2015年12月，国家高端智库试点工作计划正式出台，并对智库体系进行重要的制度调整。全国哲学社会科学规划领导小组成立高端智库理事会；同时哲社规划办成立智库委员会秘书处，负责高端智库日常沟通工作。国家社科基金为高端智库提供研究经费；而智库成果则通过哲社规划办的《国家高端智库报告》上报给领导人。

哲社规划办作为一个综合性的社会科学研究基金机构，其对具体政策而言没有明显的部门色彩和偏好，支持国家高端智库的研究经费也无须与具体的政策委托课题捆绑在一起。因此，哲社规划办在知识领域和政策领域之间设置了边界，在资助智库的同时保障其研究自主性。

（二）案例二：自科基金委

自科基金委的主要职能是组织国家自然科学基金相关项目的评审及管理，同时对国家科技领域的重大问题提供咨询。自科基金委发挥边界组织职能，促进智库建设的作用主要体现在以下几个方面：

1.自科基金委通过设置应急管理项目，引导科学研究与政策需求相对接。应急管理项目是国家自然科学基金资助格局的重要组成部分之一，它主要针对经济、科技和社会发展中出现的一些重大问题进行短期的对策性研究，目的是及时为党和政府高层决策提供科学分析和对策建议。这些选题一部分来自党和国家的直接命题，一部分是自科基金委回应国家重大需求而主动设置的议题。

2.自科基金委通过管理经验的积累为政府提供国家科技发展战略方面的决策咨询：通过研究基础学科的历史进展和战略发展需求，为国家科技战略部署提供决策支持；通过呈递内参寻求政策影响；与其他智库、社会企业、地方政府积极开展合作推动地方的经济社会发展。

3.自科基金委也直接培养科技政策领域的专家。自科基金委于2002年建立科学部专家咨询委员会，负责对科学部的优先领域和资助格局、重大研究计划和重大项目立项、学科发展战略等具有战略性的资助决策与管理工作提供咨询建议和指导性意见。

可见，自科基金委作为“边界组织”的重要职能就是在专家和决策者之间建立起相互沟通的稳定桥梁。这集中体现在通过应急管理项目、科学部专家咨询委员会等形式，将党政部门的政策需求转化为具体的研究议题并资助智库专家开展研究。进而，自科基金委再将智库的研究成果上报给决策部门，作为决策依据和参考。

（三）案例三：中国发展研究基金会

中国发展研究基金会是在中国民政部注册的公募基金会，于1997年由国务院发展研究中心发起并设立。在“农村义务教育学生营养改善计划”政策的决策过程中，中国发展研究基金会作为非官方政策研究资助机构，在“农村义务教育学生营养改善计划”这一政策的议程设置、政策制定和政策执行评估等阶段都发挥非常重要的作用，对推动政策变迁起到重要促进作用。

1.开展政策研究。2006年，中国发展研究基金会注意到“撤点并校”、集中教学后，很多地区乡镇、农村的寄宿制学校没有食堂，学生“饿着肚子上学”情况非常普遍，严重影响学生身体发育和智力成长。于是，中国发展研究基金会于2007年正式开展试点，实施“贫困地区寄宿制学校学生营养改善项目”，通过对广西河池市都安县三所小学为期一年的试点，发现提供营养午餐能够显著提升学生的营养水平和学习成绩。

2.递交政策建议，推动议程设置。2008年3月，中国发展研究基金会秘书长卢迈先生以“从农村寄宿制学校入手，实施国家儿童营养改善战略”为题，将上述调查成果形成政策建议报告。该报告经由原国务院发展研究中心主任王梦奎先生，递交给时任国务院总理温家宝。这份来自公益基金会的政策建议报告反映了农村地区寄宿制学校普遍存在学生营养状况不良的问题，并建议由政府出资在贫困地区学校建食堂并提供营养午餐。2008年4月，温家宝总理作出专门批示：“要增加对贫困学生的补助力度，改善学生的营养状况。”至此，政策变迁的“机会之窗”得以打开。

3.政策方案的选择和确定。温家宝总理批示后，农村义务教育学生营养改善的政策入政策制定阶段，这一过程中出现两套政策方案，一个是生活补贴，另一个是直接供餐。最初，教育部、财政部等决定采取增加贫困学生生活补贴的方案。

2008年10月，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要“改善农村学生营养状况”。2011年10月，国务院常务会议通过《农村义务教育学生营养改善计划》，决定从2011年秋季学期开始，中央财政每年划拨160亿元，在贫困地区开展试点，以每人每天3元的标准，为试点地区学生提供营养补助。至此，政策方案正式确定，政策进入执行阶段。

4.监督政策执行，实施政策评估。中国发展研究基金会成了学生营养改善项目组，对“农村义务教育学生营养改善”政策的贯彻执行状况，进行两轮政策评估。2010年的第一轮政策评估中，项目组发现“提高生活补贴”的政策方案效果并不尽如人意，补贴的经费难以直接落实到学生营养改善上。这个政策评估意见上报国务院后，中央政府决定调整政策方案，开始推广学校直接供餐。2011年的第二轮政策评估中，发现政策试点地区绝大多数学校都建了食堂，通过学校食堂直接供餐给学生，学生营养状况得到实质性改善。

2015年，教育部、全国营养办委托中国发展研究基金会，建立“阳光校餐数据平台”，将农村义务教育学校学生营养改善计划覆盖下的全部学生就餐数据在平台上展示。通过大数据技术，以中国发展研究基金会作为第三方评估机构，对农村义务教育学校学生营养改善计划的实施情况，进行数据监测与评估。此后，中国发展研究基金会对农村义务教育学校学生营养改善计划的政策评估，成为一个正式、长期、制度化的机制。

回顾该案例，可以得出几点结论。首先，中国发展研究基金会主动资助社会政策专家开展相关研究议题，并将研究报告上报给国家决策部门，从而成功将农村贫困地区的学校供餐议题转化为公共政策议程；其次，在农村义务教育学生营养改善计划政策过程中，中国发展研究基金会在议程设置、政策制定、政策实施和政策评估阶段都是重要的行动者之一，对于政策变迁起到重要的推动作用。中国发展研究基金会的作用，与国家研究基金机构类似，即基金会充当知识与政策之间的边界组织，从而实现专家和决策者之间的双向信息交流互动，消除双方的信息不对称，最终促进公共政策决策的科学化、民主化和法治化。

结论

哲社规划办、自科基金委和中国发展研究基金会等研究基金机构都是重要的边界组织，它们对于智库建设具有重要的促进作用。作为“知识”和“政策”两大领域之间边界组织，这些机构一是通过正式的组织结构将知识领域和政策领域有效连接起来，建立起智库专家与决策者之间有效沟通的稳定渠道，从而促进智库研究成果向政策分析的有效转化，提升决策科学性；二是研究基金机构在知识领域和政策领域之间设置边界，政府、企业或个人通过研究基金机构资助智库，但并不直接介入智库及其专家的研究活动，智库既获得宝贵的资金支持，也有助于保持研究的自主性；三是研究基金机构还开展各类边界活动支持智库建设，通过成果评价、宣传推广等方式促进智库政策影响力的发挥。

（一）研究基金机构建立起智库同决策部门之间有效沟通的稳定渠道，加强智库同决策部门之间的信息共享与互动交流，实现双方供需的有效对接

研究基金机构作为边界组织，能够了解到决策高层的知识需求，并且将这种需求转达给作为知识生产方的智库专家，这能够帮助智库了解党政部门的决策需求，从而更有针对性地开展政策研究；同时，对于很多缺乏与决策部门直接联系渠道的智库而言，由研究基金机构作为中介将咨政报告上报给决策层，解决这部分智库缺乏成果报送渠道的问题，从而实现智库研究成果在决策中的有效转化应用。

（二）研究基金机构在知识领域和政策领域之间设置边界，资助智库的同时保障其研究自主性，有助于形成多元化的智库资金投入体系

国内的半官方智库在一定程度上依赖于政府财政拨款和部门委托课题。对于建设开放性强、自主性高的现代智库来说，高度依赖单一政府部门资金并不是长久之计。这不仅会让外界对研究的客观独立性产生质疑，同时也会在一定程度上阻碍机构在用人制度、激励制度等方面的机动调整。而研究基金机构为智库提供了一笔“非委托项目”的资金来源。不同于承接咨询课题等业务活动带来的定向委托资金，研究基金的投入一般没有具体的服务诉求，也即研究基金机构作为边界组织在知识与政策之间明确划分边界，政府委托研究基金机构资助智库，因此并不具体介入智库的研究活动。这种独特的性质使得研究基金机构的支持似乎能够最大限度地保护智库运作的自主性和观点形成的客观性，不受利益因素的驱使。除了国家和各省层面的研究基金体系，中国的非官方研究基金机构也在资助政策研究，这部分经费输入虽然体量较小，但作为政府投入的补充，为智库经费来源多元化奠定基础，有助于逐步建立多元化、多渠道、多层次的智库资金投入体系。

（三）研究基金机构通过成果评价、宣传推广等方式促进智库政策影响力的发挥

研究基金机构既以课题资助的方式对智库进行支持，也以课题结项的方式对智库的研究成果进行评价。研究基金机构组织同行专家对智库研究成果的评价是保障智库研究成果质量的重要关口。此外，研究基金机构对智库研究成果的宣传传播功能也不可低估。传播的方式包括网站宣传、微信公众号和微博宣传、资助学术期刊、资助智库成果结集出版等。研究基金机构对智库成果的多层次宣传传播，一方面，有助于扩大智库研究的影响力；另一方面，通过对智库研究成果的传播，将智库的研究专家推向思想市场，成为决策者获取专家资讯的重要渠道。