下一个五年西咸新区如何继续“新”下去？

文 / 贞观 图图

1979年，袁庚在深圳蛇口搞“试管经济”，是开发区的原始雏形；上世纪90年代初期先后成立的西安高新技术开发区、经济技术开发区是改革开放的代表成果之一；2000年之后，相继有曲江新区、浐灞生态区、航天基地、航空基地、港务区等功能定位不一的城市新区相继衍生出现；2014年1月，西咸新区获国务院批准成为国家级新区。

每一个开发区或城市新区的出现，都承担着不同的时代使命。这其间，西咸新区最为引人瞩目。西咸新区作为国家级新区高调亮相，甫一问世，就被陕西上下寄于破题西咸一体化、打破行政体制藩篱的期望，更承担着国家级新区探索改革、总结经验、创新发展的全局性国家任务。

五年匆匆而过，作为“新区”立身的西咸新区，究竟“新”在何处？ 2015年，习近平总书记来陕视察的重要讲话中，要求“发挥西咸新区作为国家创新城市发展方式试验区的综合功能”,接下来的时间里，它又将如何沿着“创新城市发展方式”的主题，继续“新”下去？

破题行政区与开发区藩篱

2017年被称为大西安元年。这一年西安市正式代管西咸新区，57.6万居民享受同等户籍待遇，机动车可换领陕A牌证，大西安建设进入了实质推进快车道。

与“实质”相对应的，是西、咸两地在过往融合过程中的反复磨合。

以通勤在西安、咸阳两地的普通人的一个感受来体会，距离20余公里的西安、咸阳两地，在2002年12月18日签署《西咸经济发展一体化协议书》，直到14年后的2016年底才实现公交卡互刷。

而在这中间，从最早在陕西省发改委下的“西咸办”；到2011年“西咸办”改为“省直管”的西咸新区管委会；再到2017年初交由西安市代管，本质上都是在厘清横在眼前的体制机制问题。

比如，由“西咸办”变成“省直管”的西咸新区管委会，就是为了解决之前“由于受行政区划分割、缺乏抓手等原因，一体化进展不快、力度不大，特别是西咸接合部建设步伐缓慢，没有形成实质性、大规模的开发建设局面”，这在2011年出台的《西咸新区总体规划（2010-2020）》中有明确的描述。

说的再具体一些，在具体实施过程中，财税分成、土地开发权益需要逐一明确，有省级层面土地指标倾斜的西咸新区，还需要获得西安、咸阳两市以及辖属区县、街镇的配合。

有了西咸新区托管这一步，随后在2017年4月的另一项举动，加速破解了过往开发区与所在行政区之间的掣肘。西咸新区五个新城全面托管了咸阳市15个乡镇街道，而在更早的2010年，沣东新城的前身—沣渭新区就曾试点“区镇联动”，托管相应的社会事务。

这一模式后来被复制到老牌开发区高新区身上，2018年11月，雁塔、长安、鄠邑三个区的10个镇（街）交由高新区托管，一举解决了高新区因为无地可落的134个项目的“拦路虎”。未来，让开发区承担更多的社会事务，可能是体制改革的一个必然方向。

创新规划发展理念

改革开放以来的开发区模式，多依赖各类产业园区带动城市发展。这种模式迅速推动了城市基础设施建设，扩大城市规模，以工业化带动城市化，短时间内吸纳了许多人口聚集在城市。

彼时的开发区以一种更为灵活、高效的管理体制，适应了区域发展的需求，在相当长的一段时间里，开发区也是地方经济活力的重要表征。在西安，成立最早的高新区无疑最具代表性。高新区迄今是西安科技企业集聚度最高的区域，规模以上工业增加值的体量占到全市三分之一以上，在西安各县区和开发区中排在首位。

但这种以预期土地收益进行融资，推动城市迅速扩张的模式，短期内拉动了GDP的增长，却使得城市边际无节制的扩张，因此造成的“摊大饼”局面屡被诟病，重城市建设而轻环境保护的做法，也衍生出各种雾霾、堵车等城市病，使城市整体效率下滑。

无论反映到数据上，还是直观感受上，曾经引领经济增长的高新区逐渐显得“传统”，难以给人新意，虽然基数和占比还在，但增速已经被其他新兴的开发区反超，寻找转型路径似乎迫在眉睫。

事实上，在如今西安周边的开发区中，断头路、上学难、看病难、乘车难……等一系列公共服务问题，诚然有开发区体制上的问题，追根究底是原有的开发区模式已经不再能满足新生的发展需求。

作为被赋予创新城市发展方式定位的国家级新区，提出的一个重要改变是，从过去的园区建设，转向新的城市平台建设。不再局限于基础设施，而拓展到更为重要的人的聚集和融资环境的营造，由开发土地转向开发人。

比如西咸新区打造了全国首个硬科技小镇，致力于整合本地存量丰富的科技资源，实现与市场需求的有效对接，现已吸引了微软、百度、阿里巴巴、清华紫光等300余家知名企业入驻，聚焦信息技术、人工智能、智能制造、生物技术等主导产业。

之后随着西工大无人机产业化基地、西部科技创新港等以高校为载体的创新平台落成，将会带来大批优质人才入驻，推动产城融合。

除了新兴产业集聚，产城融合的细节还体现在，将城市生活半径与就业半径相结合，打造青年人才“5分钟生活工作圈”，缩小通勤距离达到缓堵、提升生活品质等需求，这些更关注人本身的规划已经在付诸实践。

摸索历史遗存保护与发展的新路径

白居易有诗云：“五陵年少争缠头，一曲红绡不知数”。李白的一句“西风残照，汉家陵阙”，道尽千古幽思。

五陵原，是汉代陵邑制的产物。汉时迁徙大量贵族官宦富豪，在帝陵周边建起县邑，短时间内聚集了充足的人力物力，经济活跃，很快成为紧邻长安城的卫星城邑。遗址区出土的许多生产工具以及地下水管道佐证了当时的人口殷盛。这类似今天的消费型都城副中心，疏散了相当部分的城市功能。

以五陵原为代表的汉帝陵群，如今被整体划入西咸新区秦汉新城的板块。秦汉新城位于泾渭两河夹角，依渭河北岸狭长分布，总规划面积302平方公里，其中的大遗址保护区104平方公里，产业发展以文化旅游、健康医疗领域为主。

最新公布的《秦汉新城分区规划（2010-2020）》中，提及按照“生态为蕴、文化为魂、旅游为媒、创新为本”的思路……实现经济发展方式的转变，必须要坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹新城发展和遗址保护。对非建设用地的一条规划原则是：确保新城生态环境、自然资源、历史文化遗址及耕地得到有效保护，对历史文化遗址的保护提及到一个明确的高度。

事实上如何处理好遗址保护和开发这个问题，是作为文明古都的西安一直需要考虑的，一不小心，就容易陷入过度开发的质疑。

去年10月，复旦大学教授葛剑雄先生在“首届创新城市发展方式(西咸)国际论坛”发言谈《文化在新城市中的作用》。他提到如今西咸新区所在区域，集中了唐以前中国最核心的文明，由此形成丰富的文化遗产。在历史遗存的被动保护和旅游资源的开发利用之间重新平衡，也是西咸新区需要探索的一个方向。

城市本身的经济实力是基本要素，而扩大城市的影响力则离不开文化。而这个文化影响不能仅仅靠营销和制造舆论强行输出，真正的文化影响力需要将自身的价值观念，传播为可以被接受的文化产业和产品。两三个月前，秦汉新城邀请英国编剧团队打造了舞台剧《我的小伙伴》，尝试借秦始皇这个IP传递出不同于以往的价值，求变求新的意图显而易见。

新轴线带来的大西安新格局

自新中国成立以来，西安共编制了四次城市总体规划，从中可以梳理出城市格局的发展轨迹。在长达半个多世纪的建设中，西安主城区一直以渭河为北界，在钟楼为中心的三环以内发展。市区面积从131平方公里增长到500平方公里左右，人口从120万增长到千万规模，城市“扩容”成为迫切需求。

2014年西安启动修改第四轮城市总体规划，对城市规模及增长边界做出调整。两年后“按照‘一轴两城’的思路，实施北跨渭河发展战略”的表述被写入西安“十三五”规划纲要。“沿河而治”变成“以河为轴”，随着规划中的地铁线告成，将进一步拉近西咸两地的距离。

西安的城市格局一直延续“中轴+方城”的“中”字格局。随着西咸一体化推动，建立城市组团格局，由特大城市—中等组团城市—镇—村落形成的市镇体系，诞生了以沣河、渭河交汇处为原点，以秦岭为南缘，以九嵕山为北缘，以渭河为东西轴的新轴线。

来自新加坡的城市规划大师刘太格，曾受邀参与大西安规划。关于对城市规模再次扩大的疑问，他这样打比方，如果把北京比作一个人的身体，装上五六个人的体重，城市就会有问题。他在规划中强调将一部分城市功能分摊出去，这样钟摆式的交通压力就会减小，解决拥堵和人员消耗的问题。

2018年2月7日发布的《关中平原城市群发展规划》，明确提出建设西安国家中心城市，其中提到关中平原城市群要强化西安服务辐射功能，加快培育发展轴带和增长极点，构建“一圈一轴三带”的总体格局，提高空间发展凝聚力。

加上对“一带一路”倡议进行积极响应后，西安的城市定位、规划重心，已经不再局限于一城之中，而上升到了更高的战略层面，这其中包括向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎和中国特色新型城镇化的范例。

从城市更新到新区新城，到大都市圈，到中国新的开放格局的构建，如何把战略资源转化为经济增长，以西咸新区为核心的关中城市群需要走出自己的路。