养老保险全国统筹过程中的阻碍及对策研究

陆洁如

摘 要：养老保险全国统筹对我国社会保障事业发展意义重大。人口老龄化程度日益加深，劳动力流动范围和规模也日益扩大，加快实现养老保险全国统筹势在必行。当前养老保险全国统筹过程中面临多重阻碍：养老保险制度结构碎片化，区域经济发展水平不均衡，养老保险转制成本承担主体不明确等。本人提出优化顶层设计，建立统一统筹机制;完善政策体系，扶持落后地区经济发展;健全监管机制，确保养老保险制度可持续发展等对策，为推进养老保险全国统筹目标的实现提供了参考。

关键词：养老保险 全国统筹 推进对策

一、养老保险全国统筹的现实背景

人口老龄化影响社会经济发展的同时，也为社会保障事业发展带来新的挑战。人口年龄结构发生改变，老年人口比重增加，人口抚养比率不断提高，养老保险基金代际互助压力增大，要求养老保险制度进一步完善和发展，提高养老保险统筹层次，实现养老保险全国统筹迫在眉睫。养老保险全国统筹是维持养老保险基金收支平衡，确保养老保险制度可持续发展的必然选择。

此外，由于地区间经济发展水平不同，不同省市养老保险制度有差异，使得我国地区间养老金待遇差距较大，养老保险基金运行两极分化现象严重。北京、江苏、广东等地养老保险基金每年都存在一定结余，而部分省份如黑龙江养老保险基金则出现收不抵支的状况。同时，不同地区间养老保险制度缴费比例、待遇水平不一致，地区间保险关系转移接续难，养老保险制度差异不利于劳动力自由流动，在一定程度上也影响了地区之间经济发展能力和水平。养老保险全国统筹是推进劳动力市场均衡配置，减少地区经济发展差距，实现区域经济协调发展的重要举措。

目前，养老保险全国统筹工作正在有条不紊地进行，小部分省份已经实现了省级统筹的阶段性目标，但同时，大多数省份养老保险多为省级调剂金管理，统筹层次仍停留在省级以下水平，并未实现真正意义上的省级统筹，各地区在提高统筹层次过程中尚存在一些阻碍。

二、养老保险全国统筹过程中的阻碍分析

（一）养老保险制度结构碎片化，各地统筹推进步调不一致

在中央出台养老保险政策后，地方可依据当地情况对政策进行相应调整，导致地区之间养老保险制度设定并不一致，养老保险制度结构在地区间呈现碎片化发展的状态。基于各地不同的养老保险制度设定，地方在推进养老保险全国统筹过程中，仍然享有一定自由，可依据地方发展特点制定相应统筹方法，造成地区间统筹工作进展情况各不相同。地区间统筹工作进展差距大，影响养老保险制度地区之间的平衡发展，将会影响下一阶段统筹工作的开展，进而拖慢养老保险实现全国统筹目标的进度。

（二）区域经济发展水平不均衡，部分地区统筹积极性不高

目前，我国地区之间经济发展水平差距较大，由于经济发展能力不同，养老保险基金运行情况也不尽相同，基金盈余和亏损两极分化。在推进养老保险全国统筹过程中，地区之间存在一定利益冲突，对提高养老保险统筹层次的认知不一致。各地政府以提高本地区经济水平作为制度目标，在制定地区发展政策时，同样优先考虑本地区经济利益。养老保险全国统筹使得本地基金结余流向其他地区，降低了流出地福利发放的能力，影响其在劳动力市场上占据的优势地位，与其追求本地区利益发展目标相矛盾。现阶段，针对养老保险基金调剂流动的激励机制缺失，降低了基金结余多的地区推进养老保险全国统筹工作的积极性。

（三）隐性债务与个人账户空账运行并存，转制成本承担主体不明确

隐性债务的形成是在由现收现付制度转变为现收现付与完全积累相结合的过程中逐渐出现的，是养老保险制度改革产生的转制成本。我国养老金隐性债务规模巨大，依靠养老保险社会统筹部分消化它的过程十分艰难，在制度实行一段时间后，部分地区养老金出现当期收不抵支的情况，产生了养老保险基金缺口。同时，基于社会统筹部分承担隐性债务能力有限，部分地区挪用个人账户基金，造成个人账户空账运行。隐性债务与个人账户空账运营，不仅为养老金支付带来巨大压力，同时还给现有养老保险制度造成不利影响。承担养老保险转制成本的主体责任尚不明确，对我国现有的养老保险全国统筹的实施形成了阻碍。

三、推进养老保险全国统筹的对策建议

（一）优化顶层设计，建立统一统筹机制

实现养老保险全国统筹是一项长期任务，涉及内容及主体关系复杂。因此，推行养老保险全国统筹机制，必须要全面优化顶层设计，分阶段规划部署养老保险全国统筹工作，破除养老保险制度碎片化阻碍，尽快建立中央层面的养老保险管理制度。在中央层面，建立统一养老保险全国统筹机制，制定养老保险全国统筹方案，对地区统筹标准进行统一规划，同时设立全国统筹管理机构，对养老保险全国统筹工作过程进行监督管理。在地方层面，由各地区统筹管理机构负责贯彻执行中央下达的政策，确保地区养老保险统筹工作平衡、协调发展，逐步提高养老保险制度统筹层次。

（二）完善政策体系，扶持落后地区经济发展

实现养老保险全国统筹，协调区域间经济发展十分关键。一方面，政府应当出台相应经济政策带动欠发达地区经济发展，缩小区域间经济发展差距，推进养老保险制度发展。通过加大对欠发达地区的财政补贴，均衡地区间养老保險基金差距，在不影响发达地区经济利益的同时，缓解养老保险基金支付压力，推动地区间养老保险制度的均衡发展。另一方面，应当尽快完善相应立法，明确利益划分，避免地方利益发生冲突。制定相应激励政策，提高经济发达地区参与全国统筹工作的积极性，促进养老保险基金在全国范围内的流动，充分发挥养老保险基金再分配功能，提高养老保险基金运行效率，进一步推进养老保险制度建设。同时，应当加强对养老保险制度全国统筹目标的宣传，提高地方政府和社会成员对全国统筹的认识和了解，引导地区树立正确的利益观念和价值立场，以集体利益为重，以实现社会和谐稳定为基本，提高社会成员参与推进养老保险全国统筹工作的积极性和主动性。

（三）落实责任主体，明确隐性债务分担义务

为防止隐性债务对养老保险全国统筹带来不利影响，政府有必要明确隐性债务承担主体，落实主体责任义务，解决历史遗留的养老保险转制成本问题。首先，由中央政府承担有限责任，通过划拨国有资产等方式对隐性债务进行部分偿付，同时，政府发行“认购债券”，由全社会来共同承担风险。其次，地方政府对本地区隐性债务负责，健全地方政府问责机制。在各统筹层级间找准养老保险基金亏空原因，依据“分类解决、分清责任、统一调度、渐进偿还”的原则解决历史亏空。

此外，为保障养老保险全国统筹过程的顺利推进，健全监督管理机制刻不容缓。政府应当尽快健全监督管理机制，落实地方监管责任主体，确保养老保险制度可持续发展。监管机制的建立，一方面，有利于提高养老保险经办机构运作规范性，加强地方政府政策执行力度，尽早落实养老保险全国统筹的任务目标。另一方面，能够避免养老保险全国统筹过程中出现腐败现象，保障社会成员的切实利益，推动养老保险制度健康、可持续运行。

参考文献

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