四中全会：制度建设的顶层设计

徐天

刚刚闭幕的十九届四中全会聚焦了一个重大的主题——制度建设。

为期四天的会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》总结了中国特色社会主义制度建设的历史性成就，概括了中国特色社会主义制度和国家治理体系的显著优势，明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务。

用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，这在中共历史上还是第一次。

舆论认为，随着四中全会精神的贯彻落实，必将对推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型、把制度优势更好转化为国家治理优势，产生重大而深远的影响。

回答重大政治问题

与中共以往历届全会的主题相比，此次全会的主题——坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化——无疑更加宏大。

11月1日，会议闭幕后的第二天，中宣部分管日常工作的副部长、中央政策研究室副主任王晓晖在中宣部举行的四中全会新闻发布会上指出，中央决定用一次全会就这个重大问题进行研究，是从政治上、全局上、战略上全面考量，立足当前、着眼长远作出的重大决策。

他强调，这次会议主題重大、事关根本，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。

“我觉得四中全会的成果在制度建设上是集中总结了长期制度建设的成功经验，在制度建设上是一个大的集成、大的推进。哪些好的制度要长期坚持，要巩固，哪些方面还是短板，还有不足，要继续努力，这都说清楚了。”中央党校（国家行政学院）副校长谢春涛说：“这次四中全会在制度建设上有着里程碑的作用。”

全会最重要的成果是审议通过了《决定》。王晓晖说，《决定》最大的历史贡献是全面回答了在我国国家制度和国家治理上，应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。

习近平、李克强、栗战书、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正等在中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议主席台上。图/新华

“这个《决定》反映和总结了我们党执政70年来制度建设一系列的经验和规律性做法，在这基础上面向未来30年，我们的制度体系如何进一步完善和发展。”中国社科院马克思主义研究院副院长辛向阳说：“这个《决定》的意义就在于，它不仅是考虑了现实要解决的制度面向的问题，更重要的是从历史的经验中得出规律性的一些结果;再一个就是面向未来要解决中华民族伟大复兴中遇到的很多风险和挑战，一定要着力于制度的建设。”

完善和发展中国特色社会主义制度，以及推进国家治理体系和治理能力现代化，是2013年11月中共十八届三中全会为全面深化改革定下的总目标。

有舆论将国家治理体系和治理能力现代化解读为继农业、工业、科技和国防四个现代化之后，中共提出的“第五个现代化”。不同的是，前四个现代化主要在物质或生产力层面，“第五个现代化”则是强调制度或生产关系层面。

经过改革开放40多年的高速发展，中国在物质或生产力层面的巨大进步举世瞩目。有分析认为，在生产力和人民生活水平获得巨大提升之后，中共开始通过推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步解放和发展生产力。同时，证明中国特色的政治、经济和社会制度是可以达成现代化目标的一种模式。

十八届三中全会围绕完善和发展中国特色社会主义制度，以及推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标提出336项重点改革任务，此次全会又作出了许多新的部署和新的安排，对这个总目标进行了深化和展开。

但相较于十八届三中全会提出多项深化改革的具体措施，十九届四中全会公报更多是大方向的原则性表述，通过列举政治、经济、文化、社会、军事、生态、外交等多领域必须推行的举措，阐述提升治理体系和治理能力的路径，并肯定中国特色社会主义制度的优势。

制度、治理与能力

此次全会首先阐明了“中国特色社会主义制度”与“国家治理体系和治理能力”两者之间的关系。会议提出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。

不难看出，中国特色社会主义制度是一个总括性的概念，治理体系则是一个系统，由多方面的制度组成，而治理能力则是制度在运行中的表现。

华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，与坚持和完善中国特色社会主义制度是一体的，“推进国家治理体系和治理能力现代化涉及思想理念、制度体系、法律规章、实施路径、干部队伍等诸多方面，从而可以进一步推动中国特色社会主义制度走向现代化”。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，制度更加成熟、更加定型，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础，没有制度的不断改革与完善，我国现行国家治理体系中存在的问题很难得到有效处理，治理能力也无法得到有效改善。

与此同时，国家治理体系和治理能力又是一个相辅相成的有机整体。

“国家治理体系是在我们党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相联、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”中央政策研究室原副主任施芝鸿说：“有了好的国家治理体系，才能提高治理能力;提高了国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。”

虽然国家治理体系和治理能力这个概念的首次提出是在中共十八届三中全会上，但“治理”这个概念进入国内学界的视野，已经有二十余年了。

中国人民大学国家发展与战略研究院、国家治理研究中心主任祁凡骅在接受《中国新闻周刊》采访时表示，学界所谈的“治理”是舶来词汇，主要区别于传统的管理方法，解决公共事务或者社会发展所面临的问题。

在中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任时和兴看来，西方对于治理的界定，分为微观、中观、宏观三个不同的方面。

“从微观上来说，治理就是指从公共管理的角度进行行政治理。中观的角度则强调公共治理的多元主体共治，第一主体是政府，第二主体是市场，第三主体是社会，多方主体共同治理。”时和兴对《中国新闻周刊》说，“中国实际上也曾践行过微观、中观层面的治理，不过在国家治理体系和治理能力现代化这个语境中，治理是更为宏观的概念。”

2014年2月，习近平在中央党校省部级主要领导干部的专题研讨班开班式上指出，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

“不难看出，在这一语境中的治理涵盖了各项国家事务，是一种总的战略部署。”时和兴说。

首次描绘制度图谱

制度体系，历来是世界各国领导人最为重视的建设内容之一。人类文明的趋势大体相似，但因各国历史、文化、政治领导力量等的区别，各国选择的发展道路并不一致。再加上各国国情不同、所处历史阶段不同，当前，不同国家对制度体系的重视程度也不尽相同。

资本主义在发展过程中，用了数百年时间，其制度才慢慢成熟和定型下来，形成了一些有代表性的资本主义国家制度体系。

为了寻找到适合国情的国家治理体系，中国曾走过一条艰难曲折的路。而当前要坚持和完善的这个制度体系，正是建立在过去长期的实践基础之上的。

“比如新中国成立初期建立了中国共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度，建立了国家单一制结构，还建立了根本政治制度、人民代表大会制度。”中央党校（国家行政学院）副校长谢春涛说：“改革开放以来又经过了多年改革，尤其是十八届三中全会以来的全面深化改革，在坚持这些根本制度、基本制度的基础上，又创立发展了一些重要制度。这些制度极大解放了发展的生产力，包括使人民当家作主，落实体现得更好，包括法律体系也更加完善。”

中国的领导人对制度体系的思考，可以追溯到建国初期。

上世纪50年代，毛泽东曾说：“我国的社会主义制度还刚刚建立，还没有完全建成，还不完全巩固。”在谈及未来50年到100年的世界变化时，他说：“从现在起，五十年内外到一百年内外，是世界上社会制度彻底变化的伟大时代，是一个翻天覆地的时代，是过去任何一个历史时代都不能比拟的。”

改革开放之后，邓小平对于制度体系的问题也有多个论断。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。

邓小平关于制度最有名的一段话，出自1992年的南方谈话。他说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”

习近平也曾谈及，改革开放以来，中共开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

自邓小平的南方谈话已过去将近28年，这套更成熟、更定型的制度是否已经形成了？这个问题自然而然摆在执政者的面前。

王晓晖指出，这次全会是在关键时期召开的一次重要会议。他说，“从国内看，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，决胜全面建成小康社会进入收官阶段。今年又恰逢新中国成立70周年，我们觉得在这样一个时刻需要更好地总结过去、规划未来。在这样的大背景下，在这样的时间节点上，召开十九届四中全会，更加凸显了会议的特殊性和战略性。”

此次全会通过的《决定》凝练概括了中国国家制度和国家治理体系的13个方面的显著优势，同时第一次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱。这被认为是中共领导人民创造经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”的根本保障所在，是“中国之治”的制度密码所在。

“非常系统化，70年以来没有一次把制度体系这么详细描述出来，实现小平同志在1992年南方谈话讲到的用30年制度充分定型。现在制度定型了，什么样呢？一旦定型到底是什么样的制度体系？清晰地描述给全世界。”辛向阳说：“我们有根本制度、有基本制度、有重要制度，它们是相互衔接在一起的，形成了一个非常完整的制度体系。”

匹配“三步走”战略目标

时代的发展变化也对制度体系提出了更高的要求。一个好的制度不能是僵硬的、固步自封的，而是要根据新情况、新矛盾的出现，不断进行完善甚至纠错，以实现治理体系和治理能力的现代化。

中共十九大報告指出，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时强调，社会主要矛盾的转化并没有改变中国社会主义所处的历史阶段的判断，中国是世界上最大的发展中国家这个国际地位也没有变。

新时代、新矛盾，以及两个“没有变”，都为当前的社会发展带来新挑战，需要更成熟、更定型的制度及体系支撑。

“治理体系和治理能力的现代化，‘现代化这几个字看上去非常简单，其实含义非常丰富。”谢春涛说，“我们今天的执政方式，今天的制度，今天的治理体系和水平，一定要适应今天的需要，一定要在今天能够维护最广大人民群众的根本利益，能够真正让他们体会到当家作主的感觉，从法治上和其他方面保证社会公平正义。还有经济上、社会上、民生上等等让他们有所得，有幸福感、有获得感、有安全感。”

此次全会聚焦制度建设还有一个重要的背景，那就是国际大环境的改变。当前世界正面临百年未有之大变局，中国发展的外部环境更趋复杂。而国家治理体系的完善程度以及治理能力的强弱，是一个国家综合国力和竞争力的重要标志。国家间的竞争很重要的一点就是看谁的制度更稳定、更可持续、能力更强。

治理体系跟不上发展的国家已有先例，如何应对变局，提高治国理政能力、完善治理体系，是执政者必须做出的回答。

“从全球来看，现在正处在百年未有之大变局，世界各国的竞争格局正在发生深刻复杂的变化。”国务院发展研究中心副主任王一鸣说：“竞争最根本的还是制度的竞争。所以这次全会通过的《决定》，实际上是要从根本上提升我们国家的制度优势，增强我们的制度竞争力，在全球百年变局中能够赢得主动，这是一个重要的国际背景。”

目前，一些学者提出了“后小康时代”的概念。顾名思义，全面建成小康社会之后，社会发展到了一定的水平，国家的制度体系必然也要与之相适应。而根据中国全面建成社会主义现代化强国的时间表，从2020年到2035年基本实现社会主义现代化;到本世纪中叶，要把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

时和兴认为，在这种情况下，治理体系也必须全面现代化，才能匹配社会发展的战略目标。

无论是历史还是未来、国内还是国外，都对中国的制度体系提出了前所未有的要求。因此，也不难理解，此次四中全会审议通过的《决定》为此勾勒了三步走的时间表：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”

制图/高颖

中国人民大学重阳金融研究院院长助理贾晋京认为，这一总体目标与中共十九大提出的现代化“三步走”目标相呼应。

他说：“各方面制度更加成熟更加定型是全面小康的要求;2035年两个‘基本实现之间的关系是：国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化的要求;全面实现国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化强国的要求。”

中国政法大学校长马怀德说：“從某种意义上说制度的完善和治理体系的现代化，既是现代政治文明的一种标志，也是推动经济社会发展，推动各项事业发展的有力保障，更是国家现代化，全面现代化进程中的一个重要标志。”

此次全会对制度建设进行了顶层设计，接下来更重要的是细化、落实，而将制度优势最大限度地转化为治理效能，不仅是国家层面的事，更会直接影响到每一个中国人的生活。