中央和地方财政关系浅议

沈楠

[提要] 本文将我国财政改革的历程划分为五个阶段，并认为财政事权、财权的权力重心在中央、地方之一纵深维度中，随时间呈“U”型变化，即在高度行政集权阶段，事权、财权的重心在中央，在行政性分权阶段，事权的重心在中央，财权的重心在地方，在财政大包干阶段，事权、财权的重心在地方，在分税制改革阶段，财权的重心在中央，事权的重心在地方，而在现代财政阶段，财权的重心在中央，事权的重心向中央回归。

关键词：财政改革;事权;财权;权力重心

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2019年7月16日

一、引言

自1949年新中国成立起，我国的财政改革便走上了漫漫长征之路。本文通过回顾各个时期经济体制和财税体制改革的背景、举措和产生的影响，从中央和地方财政关系变化的视角，一以贯之地分析我国财政事权和财權重心的变化及其趋势。

二、中央和地方财政关系变化分析

在70年的历程中，中国先后采取了多种改革措施，这些改革措施深刻影响着中央和地方的财政关系，具体体现在中央财政收入占比、中央财政支出占比的变化上，如下图1所示。（图1）

从图1可以看出，财政收入的重心经历了中央-地方-中央的变化，而财政支出的重心主要是从中央向地方转移。本文根据主要的财政改革措施，结合数据变化的拐点，将中国经济改革的历程划分为五个阶段：

（一）1949～1957年：行政集权。新中国成立之初，面临的是国民党溃逃后留下的生产遭到破坏、经济秩序陷入混乱的烂摊子。还有一些投机资本家乘新中国立足未稳之机，扰乱金融，囤积居奇，哄抬物价。为了扭转长期战争和军阀割据，形成的分散管理、分散经营的财政经济格局，以高效的资源调配能力快速平抑物价、安定人民生活，巩固新生的人民政权，中国共产党和人民政府积极作为，迅速掌握了财政经济工作的主动权，建立起新的经济秩序。

1950年3月，政务院颁布了《关于统一全国财政经济工作的决定》，实行了高度集权的集中统一管理，即财政管理的一切权限集中在中央，一切财力集中在中央，一切支出统由中央核拨，统一国家预算。这一时期中央财政处于绝对地主导地位，中央财政收入占全国财政总收入比例高达80%，中央财政支出占全国财政总支出比例高达75%。中央财政的权威性，是建国初期国防和工业体系建设的物质基础，也是“一五”建设取得成功的重要保障。因此，这一阶段财政事权和财权的重心均在中央。

（二）1958～1978年：行政性分权。由于高度的行政集权，地方政府严重缺乏干事积极性，同时地方财政收支捉襟见肘，意见很大。1956年，毛泽东发表《论十大关系》中提出向地方、生产单位和生产者个人放权让利的思路。然而从1957年开始，中共对南斯拉夫共产联盟“自治社会主义”的批判逐步升级，以及“反右派”运动后期，把“个人主义”认定为“右派反党反社会主义的思想根源”。在这种政治环境下，向生产单位和生产者个人放权让利成为泡影，改革只能向地方政府放权让利一个方向发展，因此，“体制改革”也重新被定义为“体制下放”。

根据1956年中共八大会议精神，1958年初我国开始了“体制下放”改革，改革的重点是中央政府向下属各级政府放权让利，这使得中央财政收入占比断崖式下降，从1953年的83%下降到1961年的21.5%，降幅超过2/3，但中央财政支出占比降幅在1/3左右，从1953年的76%下降到1961年的45%，这导致中央不得不向地方伸手，中央财政赤字问题逐步恶化。因此，这一阶段财政事权的重心在中央，财权的重心在地方。

由“体制下放”和农村的“人民公社化”所形成的地方分权型的命令经济体制成为了“大跃进”运动的制度基础。同时，“体制下放”并没有调动生产单位和个人的积极性。在70年代，国有企业亏损额和亏损面不断增加，不仅不能上缴财政资金，还要申请财政补贴;农村集体经济也严重受挫，多年未变的农产品收购价格，使得工农产品的价格“剪刀差”不断扩大，导致农业产出增加停滞不前。在1958-1976年期间，我国进行了多次“体制下放”探索，无一例外地造成经济秩序混乱，并最终回到重新集中化的老路，形成了“一放就乱，一管就死”的恶性循环。

（三）1979～1993年：财政大包干。1970年代后期，如何激发经济活力，如何保障财政收入已经成为财政改革的主要任务，展开了一系列的“摸着石头过河”的经济放权改革。这一阶段，中央对地方政府分权的同时，政府也向国有企业放权，同时民营企业、外资企业也破土萌发。

在“文革”结束之后，我国的经济社会体制改革是从扩大国有企业自主权开始的。80年代初，国有企业实行了利润留成机制，之后又进行了利改税的尝试，然而受狭隘思想的桎梏，加之配套改革的滞后，这个体现市场化取向的“利改税”，用税收来规范政府与企业关系的道路没有坚持下去。在国有经济改革停顿不前的情况下，我国将改革的希望放到了非国有经济方面，比如农村家庭联产承包责任制和城市民营企业的兴起，以及外资企业和经济特区的出现，民营经济的成长壮大支持和带动了整个国民经济的发展，所有制结构的改革自下而上地成长倒逼了我国经济体制的改革。这一时期的财政制度是“大包干体制”，在政企关系处理上，绕过可能产生争议的所有权问题，实行了国有企业承包经营责任制，采用“包死基数，确保上缴，超收多留，歉收自补”等方式;在政府间关系处理上，形成了中央与地方分灶吃饭的格局，即划分中央与地方收支范围，地方财政分级包干自求平衡。这种以收定支的自平衡方式，使得各级政府财政收入占比、财政支出占比趋同，比如，1989年中央财政收入占比为30.86%，中央财政支出占比为31.47%。同时，整个财政分配关系，呈现“强干弱枝”态势，中央财政收入主要用于国防和行政支出，是典型的“吃饭财政”。因此，这一阶段财政事权、财权的重心在地方。

经济大包干制度激发了地方政府和企业的经济活力，国民经济快速增长。然而，国民经济的快速增长并未带来财政收入的快速增长，这主要是由税收征管的属地化管理所致。在这一阶段，地方政府税收不规范现象较为普遍，包括不规范的税收减免和化税为费的财政隐匿等，同时，企业承包经营存在“包盈不包亏”等问题，这使得财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降，中央财政陷入困境。

（四）1994年至2013年：分税制。由于市场经济与命令经济双轨并存，导致了大量“倒爷”在两个市场之间从事倒买倒卖，扰乱了经济秩序，滋长了腐败，也最终导致了1988年的抢购风波和1989年的政治风波。因此，亟待解决的是新旧制度对峙、冲突的问题。

1992年邓小平的南方讲话科学地回答了什么是社会主义，在之后党的十四大报告中，江泽民进一步指出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要发挥市场在资源配置中的基础性作用。在财政方面开始了分税制改革，这使得中央与地方的财政关系从原来的行政性分权转为了经济性分权。分税制改革以提高中央财政收入为目标，按照税种的属性，明确了中央与地方各自的税种类型和收入范围，设定了国家税务局征收中央税和共享税，地方税务局征收地方税的征管模式，并建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度。分税制财政制度使得中央政府的政治经济权威得以巩固和加强，但是也造成了地方政府事权大，财权小，基层政权财务危机频发的困境。2011年中央财政支出占比为15.12%，中央财政收入占比为49.41%。因此，这一阶段财政事权的重心在地方，财权的重心在中央。

（五）十八大以来：现代财政。1994年开始的分税制改革使得财权上收中央、事权下沉地方，基层财政困难问题凸显。地方政府围绕着如何筹钱这一问题，采取了多种举措，为风险埋下了重大隐患，如跑部钱进问题，土地财政问题，政府债务问题等。为了解决这些问题，在十八届三中全会之后，中国开启了新一轮的财税体制改革。

财政是国家治理的基础和重要支柱，这是十八届三中全会给予财政回归本源的定位。同时，这次会议还首次提出了要建立现代财政制度，明确指出了要适度加强中央事权和支出责任。在之后的《中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）和《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发[2018]6号）中，也分别体现了适度加强中央财政事权和支出责任，以及适度加强中央在共同财政事权上的支出责任的改革思路。在党的十九大报告中，习近平明确指出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。可以说，从结果导向上来看，现代财政制度构建的逻辑归宿是事权、支出责任与财力的平衡、匹配。那么，只有适度加强中央财政事权和中央在共同财政事权上的支出责任，使事权和财权都适度集中在中央，才能在短时间内缓解基层财政困境，推动基本公共服务均等化，兜牢民生底线。因此，这一阶段财权的重心在中央，事权的权力重心向中央靠拢。

通过以上五个阶段的分析，本文认为我国财政事权、财权的重心整体上有中央-地方-中央的变化趋势，即呈“U”型变化，如表1所示。（表1）

三、结论

文本通过对中国70年经济体制、财政体制改革历程的简要分析，结合中央财政收入占比、中央财政支出占比的数据变化规律，将我国财政改革的历程划分为五个阶段，并分析了各个阶段财政事权、财权的权力重心变化情况。本文认为，在高度行政集权阶段，事权、财权的重心在中央;在行政性分权阶段，事权的重心在中央，财权的重心在地方;在财政大包干阶段，事权、财权的重心在地方;在分税制改革阶段，财权的重心在中央，事权的重心在地方;而在现代财政階段，财权的重心在中央，事权的重心向中央回归，即中央-地方-中央。可以说财政事权、财权的重心在中央、地方之一纵深维度中，随时间呈“U”型变化。

主要参考文献：

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