涉农扶贫中村干部腐败问题及其治理路径

钟厚基

摘 要：近段时间，我国在农村扶贫工作中取得了阶段性的成果。但在扶贫力度加大的同时，腐败开始滋生，尤其以农村扶贫中的腐败居多。通过分析2018年中纪委公布的26起扶贫领域中村干部的腐败和作风问题的典型案例，可以发现农村扶贫中村干部腐败领域范围广、腐败手段和类型多样化及涉案金额相差悬殊是该类问题的主要特征，进一步分析该问题的成因在于扶贫资金管理不规范、基层干部法纪意识薄弱、缺乏有效的监督机制以及违法成本低等，提出治理该问题主要有构建扶贫资金管理制度，建立信息公开平台、重视村干部的法治教育、加强监督、严查重惩等治理路径，为打赢扶贫攻坚战扫除障碍。

关键词：涉农扶贫;腐败;预防

近年来，我国扶贫工作取得了一定的成绩，扶贫攻坚战也取得了决定性的胜利。但在扶贫工作中，腐败等不和谐的因素也依然存在，且成为基层治理的难题。近年来，国家也在下大力度对扶贫领域中的腐败做出专项整治。2018年，中纪委连续两次公开曝光了44起扶贫领域腐败和作风问题的典型案例①，而扶贫中村干部的腐败和作风问题的典型案件就占了26起，超过半数。可见在涉及农村扶贫的村干部的腐败治理不容忽视。本文针对这26起典型案例，分析了涉农扶贫中村干部腐败问题的特征，并找出该类问题出现的成因，进一步提出治理该问题的具体途径，以期有利于扶贫工作取得更好的成绩，保障真正贫困的民众的合法权益。

一、涉农扶贫中村干部腐败问题的特征

2018年4月和7月，中纪委共曝光了44起扶贫领域腐败和作风问题的典型案例，其中有26起是扶贫过程中村干部腐败的案件。以下是对这26起村干部在涉农扶贫中的腐败典型案例进行的归纳。

对上表进行分析后可以发现，涉农扶贫中村干部腐败行为的特征主要有以下三个方面：

（一）扶贫过程中村干部腐败领域涉及面广

通过以上分析可以看出，村干部腐败问题发生涉及的领域广泛：在建档立卡、移民安置、低保、贫困户调整、社会捐助等社会保障型扶贫中出现的问题最多，有13起，是村干部腐败的高发地带;在农村危房改造项目中发生的腐败案件有8起;在贫困户贴息贷款、粮食补助、产业扶持等惠农政策申报过程中的腐败案件有4起;在养殖等生产扶贫[1]中发现的腐败案件也有1起;除此之外在其他基件维护类的扶贫项目中，也存在侵占、挪用、索贿等多种腐败现象。在以上多个扶贫领域中，涉及的权力部门也比较多，各职能部门包括村干部们在扶贫过程中经手扶贫项目和扶贫资金时，利用职务便利，挪用、侵占、截留、私分现象比比皆是，“雁过拔毛、顺手牵羊”的行为渗透在权力运行的各个环节。

（二）扶贫过程中村干部腐败手段和类型多样化

从上述26个村干部扶贫腐败案件来看，扶贫过程中，村干部的腐败手段有多种表现形式：

（1）低保等社会保障工作中优亲厚友、失职失责。社会保障是兜底的脱贫政策。国家对于低保、贫困户、各项救助金的发放，规定了必须满足一定条件。然而，村干部们在经受申办这些事务的过程中，利用职务的便利，为亲友大开方便之门，将本不满足条件的人员纳入到低保户、贫困户中，或是不履职，不作为拖延扶贫款的发放，致使扶贫资金没能发放至真正困难的群众中，极大损害困难群众的切身利益[2]。而这种情况追究起来似乎与腐败无关或关联不大，甚至可以用工作马虎加以搪塞，因此该现象在扶贫腐败中也较为普遍。如四川省宜宾县双龙镇双龙社区党支部书记梁刚祖等人优亲厚友问题。①

（2）虚报、套取财政资金，骗取扶贫款专项资金。由于信息公开和财务制度的不健全，村干部通过编造虚假材料、虚报扶贫项目，从中浑水摸鱼，以假乱真，违规套取大量扶贫专项资金，造成扶贫项目落不到实处，无法实现预期的扶贫效果，造成巨大的损失和浪费。如山西省吕梁市离石区信义镇马家沟村党支部原书记贺飞飞骗取扶贫资金等问题①。

（3）截留、挪用、贪污、侵占扶贫款。随着各种扶贫款项的发放，基层干部法治思维的缺乏以及外部监管的空白刺激和助长着村官们的贪欲，他们将“黑手”伸向扶贫这块“奶酪”，对经手的扶贫款项采取各种手段任意截留、挪用、贪污、侵占扶贫款。 如江西省寻乌县南桥镇罗陂村党支部书记谢明红截留危房改造补助资金等案件①。

（4）公然向贫困户索取好处费。在农村中封闭的人情社会背景下，为掌握着权力的村干部提供了腐败的沃土。加上基层干部的待遇微薄也成为了贪腐的内在驱动力。他们利用手中掌握的对扶贫材料的申报和审核权，在贫困户识别、扶贫物资发放、办理危房改造申请等工作中，以权谋私，吃拿卡要，甚至公然向贫困户索取财物。如海南省琼海市龙江镇蒙养村村委会副主任程守春收受他人财物问题①。

（三）扶贫过程中村干部腐败所涉金额差距较大

在对26期案例的涉案金额进行分析后，发现不同的案件涉案的金额差距较大，最低涉案金额为2200元，最高涉案金额为36万元。进一步分析，共有3起涉案金额在20-50万元之间，3起涉案金额在10-20万元之间，而有8起涉案金额在3-10万元之间，3万元以下的则高达12起。可以看出，涉案金额在10万元以下的案件在26起案例中占比高達77%。以上数据说明在农村扶贫过程中，在大力治理扶贫中涉案金额较大的大案要案的同时，要提防村干部在扶贫领域中的“微腐败”，失之毫厘，差之千里。扶贫实践中很多村干部的腐败就是从一分一厘逐步滑向违法犯罪的深渊

[3]。扶贫中不管是村干部的“微腐”还是“巨贪”，最终损害的都是广大群众的根本利益，也极大损坏了党及政府的威信和形象，更是阻挡了脱贫攻坚战迈向胜利的步伐。

二、涉农扶贫中村干部腐败问题产生的原因

（一）扶贫资金管理不规范

在扶贫过程中，一方面上级部门把精力放在扶贫资金和扶贫项目的开发上，而忽略了对扶贫资金和项目去向的具体落实。另一方面，村委会中也未对扶贫资金和项目的使用构建出具体的管理规范。具体表现在：一是扶贫资金管理制度不规范，在许多农村中，对于扶贫资金没有一套完整的财务管理制度，对于资金的用途和去向大多由村会计做模糊的统计，假账、乱账现象严重。二是信息公开不足，村民对于扶贫政策基本不清楚，扶贫资金所救济的具体贫困对象和程序公示不够，资金使用情况不甚透明。这种情况下，村干部对扶贫资金的处置处于无人管理、无人知晓的状态，加大了腐败的可能性。

（二）基层干部法纪意识薄弱

基层干部法纪意识薄弱主要表现在两个方面：一是自身文化素质不高，欠缺法治观念。二是知法犯法，漠视法律。在农村中，一部分村干部由于自身文化水平不高，对于法律的认知不够全面，容易受到诱惑，误入腐败的歧途。或者尽管对法律制度有一定的了解，也不认为自己触犯了法律，甚至对于在扶贫工作中出现的失职失责行为，认为没有贪腐也不构成腐败。或是明知自己有腐败的行为，但低估了腐败暴露的风险和法律的处罚，抱有侥幸心理，仍然实施腐败行为。在这种情况下，村干部利用手中握有的“权力”，钻法律的空子，一步一步腐蚀着扶贫的伟大工程。

（二） 缺乏有效的监督机制

在具体扶贫进程中，有三类监督，即乡镇政府对村委会、村党委会的监督、村两委的互相监督以及村民对村两委的监督。但在扶贫实践中，首先是随着城市化进程的加快，农村自治组织对于乡镇政府的依赖性逐渐降低，农村中的繁多事务村干部们了解的更为清楚，乡镇政府对基层的管理有些力不从心。相反，乡镇政府需要依靠基层组织来实现精准扶贫。对于一些微腐败的现象采取了较为宽容的处理方式，如“通報批评”“警告”“责令退还”等方式。其次是在农村人情社会的模式下，村委会的成员之间多存在血缘或亲缘关系，村两委的同级监督大多形同虚设，多碍于面子采取了睁一只眼闭一只眼的态度。最后是村民对于跟自己无关的事项漠不关心，而真正需要救济的村民也无法通过有效途径进行监督。加之即使知道有腐败的现象，出于担心日后的打击报复，也不会选择向有关部门举报。因此缺乏有效的监督给村干部的腐败提供了滋养的温床。

（四）扶贫腐败的违法成本低

对26个案例的处理结果进行分析，发现对村干部在扶贫中的腐败行为，处理结果多以“党内警告”、“撤职”、“开除党籍”为主，对于涉案金额达到一定标准，涉嫌职务犯罪问题的移送检察机关依法处理。对于所贪款项，或追缴或退还。但从上述案例来看，基层干部腐败的涉案金额普遍偏低，处分形式也多以涉案金额为标准进行党内处分，司法介入不足，相对《刑法》层面的处罚来说违法成本过低。另一方面，由于基层自治组织的特殊性，其不属于行政主体，所作出的行为依《行政诉讼法》也不属于行政诉讼的受案的范围[5]。因此在法律层面，村干部在扶贫中的腐败行为难以受到法律的制约，也就谈不上法律的追究。在违法成本如此低的情况下，村干部在扶贫中的腐败行为更难得到有效控制。

三、涉农扶贫中村干部腐败的治理路径

（一）构建扶贫财务监管制度，建立信息公开平台

良好的制度是权力合理运行的基础。扶贫实践中，一套完备的财务监管制度是保障扶贫资金发挥实效的前提[4]。具体构建应在资金发放制度和报账制度上多下功夫。首先在扶贫资金发放过程中，应确保由本人亲自领取，减少冒领、错领等现象。其次是针对上述26个案例中存在的虚报、套取扶贫资金的情况，要建立严格的报账制度。对所递交的材料要进行严格的审核和查验，杜绝套取、骗取型腐败乱象。在财务制度保障扶贫资金发挥实效的同时，针对具体扶贫项目、扶贫资金的使用情况以及扶贫对象的确立标准和落实结果，通过乡村微信公众号、黑板报、宣传册等信息公开平台，面向群众进行全面的信息公开，双重保障的基础上让权力不越界、不越轨。

（二） 重视村干部的法治教育，建立腐败预防机制

针对村干部法纪意识不强，触犯法律红线的行为，应从思想源头上进行教育。现阶段，可以采取多种形式的法制宣传途径对基层干部展开思想教育。纸质媒介如黑板报、报纸、会议纪要等，互联网媒介有QQ、微信、微博等社交平台和近期流行的抖音、快手等活跃短视频平台。还可以定期进行基层干部思想培训，传达党中央对反腐倡廉的决心和打击力度。引领主流媒体思想的同时，渗透到基层干部和普通百姓中，加深他们对法律法规的认识并培养法制意识。具体到扶贫领域中，更要由乡镇政府牵头组织扶贫专项座谈会，明确扶贫中不能触犯的红线以及“微腐败”的严重后果，加强廉政教育。同时进一步提高村官队伍整体素质，组织村干部进行各项文化学习，聘请专家开展知识讲座。在提高文化素质的同时，提升自身思想道德修养。

（三） 完善监督，形成村干部不能腐的制约机制

完善的监督机制是权力正确运行的防线。针对乡镇政府对村委会、村党委会的监督来看，需要重点关注扶贫项目的落实情况以及重点领域专项扶贫资金的去向。在项目审批程序中做到公平公正，在资金下发程序中力求精准到位。并设立领导责任制，基层出现腐败现象相应领导要有一定处分，以督促政府落实监督职责。检察机关与扶贫部门互相配合，做到全程把控，监督无死角。其次是针对村两委的同级监督，在村干部选任之初，就对亲缘关系进行排查，同时严查关系户、贿选等情况。建议成立专门的村民监督小组，享有独立监督权，定期召开会议，听取村两委工作报告并向村民公开，实现村两委工作透明化。最后是针对村民对村两委的监督的现状，一方面可以通过法制宣传栏目培养村民法制观念的基础上，带动家庭成员知法懂法。另一方面通过健全村民举报、监督手段，如设立举报箱、微信公众号平台举报、有奖举报等，加强广大民众的监督。

（四） 加重惩戒，规范村干部不敢腐的惩罚机制

针对扶贫过程中村干部腐败处理结果较轻的现象，应建立严格的责任追究制度，对重点扶贫领域进行重点督查，一旦发现有腐败现象，就要严肃处置，仅涉及党内处分的也应从重处分，对于涉案金额达到一定数额造成严重后果的一律移交司法机关依法处理，对于所侵占的扶贫款在退还的基础上，仍应对涉案人员进行财产处罚。同时对处分结果应通过报纸、电视、网络社交平台等途径进行相关报道，在人身和财产处分外，对其精神施加压力，达到不敢再犯的效果。也使其他干部引以为戒，达到预防的目的。

[注释]

①参见扶贫领域腐败和作风问题曝光专区集中曝光24起典型案例http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180426_170779.html及扶贫领域腐败和作风问题曝光专区集中曝光20起典型案例http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201804/t20180711_175467.html

[参考文献]

[1]刘晓瑞.村干部涉农扶贫领域腐败问题研究[D].内蒙古大学.

[2]沈清明.扶贫开发不可瞎折腾[J].农村工作通讯.2009，（8）

[3]彭小霞.农村扶贫中村干部的腐败问题及其法治化治理[J].兰州学刊.2019，（1）

[4]李成才.扎实推进精准扶贫精准脱贫努力实现共同富裕全面小康[J].发展.2015，（12）.

[5]张静.行政诉讼受案范围的法治完善——以新《行诉解释》为视角[J].山西警察学院学报.2018，（4）.

（作者单位：湖南师范大学，湖南 长沙 410006）