事业单位“不想腐”体制机制研究

事业单位直接面对社会公众提供服务，涉及领域和范围较广、人员较多，关系经济发展、社会和谐，是社会政治、经济、文化建设的一支重要力量。近年来，事业单位腐败问题时有发生，由于事业单位的属性特殊，更易引起社会大众的关注与讨论。事业单位发生的腐败问题与社会其他领域有相同特征，也有一定的特殊性，事业单位的腐败容易引发社会不稳定因素，损害党和政府的公信力，甚至冲击社会道德底线。通过查阅有关党建、纪检资料，访谈机关和一线工作人员，以事业单位容易滋生腐败问题的环节和发生的腐败问题为导向，结合事业单位的实际，在分析当前存在的问题、总结做法和研究对策等方面进行探索研究，形成以下研究。

一、当前存在的问题及原因分析

全面从严治党已取得显著成效，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象。在充分肯定成绩的同时，也要清醒看到，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，尤其是事业单位领域。近年来事业单位违纪违规问题频发多发，该问题的实质在于事业单位内部的反腐败斗争不严厉、不落实、不彻底。当前事业单位在推进构建“不能腐”的体制机制工作中依然存在着不少问题，主要体现在以下几个方面：

（一）制度不够健全。1.事业单位内部缺乏有效反腐、防腐体制机制。一方面事业单位“不能腐”的体制机制以及“不能腐”相关制度建设，重点是权力运行制约机制、监督机制、廉洁风险防控机制和责任追究机制四大方面亟待提升。正是由于这些关键机制的缺乏和不完善，事业单位内部缺乏这些制度，导致从体制上和易腐风险点上来制约权力行使不够准确和及时，也缺少对违法违纪行为进行追责的震慑效果，最终导致了某些领导在涉及财务管理和选人用人方面容易被外界环境所影响，为金钱、美色和人情所左右，做出违背公平公正的乱纪行为。另一方面，制度建设缺乏内在活力，缺少创新。事业单位的职工欢迎改革，不惧改革，因为只有改革才能在市场经济环境中生存下去。但是事业单位在改革过程中往往容易忽视其特殊性质，在进行体制机制大型变革时，容易在体制内的本身冗余不畅的背景下造成更多运行的不畅，使得后续改革推进缺乏力度，后续体系建设缺乏全局性思维，而事后监督制度和纠正机制并不能够很好地避免错误在机制中创造新的错误。2.现有制度没有发挥有效作用。制度束之高阁，缺乏执行力，成为摆设，逐渐成为摆在文件柜里的制度。近几年来，中央和地方政府对事业单位的党建工作越抓越严，不断推进和完善制度建设，修订和下发一批工作制度、管理制度、考核制度、巡视制度和监督制度。但到事业单位，在上传下达的环节上就发展成为完任务、应付检查，形式大于行动，表面文字替代实际执行，导致制度没有发挥其应有的效果，从而使得相关工作缺乏针对性，耗费了人力、物力以及财力资源而得不到成效。

（二）发挥监督作用的部门经常缺位。受体制机制影响，内部监督部门很难参与到重大决策中。在事业单位现行体制下，对事业单位进行监督的主要是纪委，其权力既受单位“一把手”的管理又要监督“一把手”的权力运行。同时，纪委监督一般只有纪律监督，缺少对党组织决策的监督，而涉及到的廉洁风险防控点大多与权力直接挂钩，类似单位内部的建设招标投标、人才招聘、项目开发、人员提拔、基础设施建设、后勤保障等关键领域，纪委的监督是缺位状态。在具体的工作程序制定中，并没有将外部各类监督主体纳入。事业单位在进行公开招聘某些关键岗位的最终环节，往往是由高层领导对最终面试人员进行最终的审核把关，面试组在面试过程中因为容易受到高层领导的某些暗示，缺乏对面试人员的全面考核和降低对标准招聘程序的执行力度，形成监管不断。如果在面试组中加入敢于实现正面监督的纪委人员，最终的结果会相对公正、公平。再如，某些部门利用岗位和权力上的便利，将部门内部消费通过虚开票据来报销，以及将个人业务当作单位业务来长期挂账不消账，类似案件时有发生且接二连三，实质就是我们的监督、监管不到。而此类决策公开透明度不够，使得一般职工对事项的知情权得不到满足。另外，尽管我们对类似违规行为和问题开展了专项整治工作，收到了一定的成效，但违纪腐败形式依然严峻，需要进一步加强监督。

（三）对重点部门、岗位的权力制约不到位。1.对重点部门的权利制约不到位。在事业单位内，由于某些岗位涉及决策权、用人权、产权转让、物资采购、招标投标、财务管理、基础设施建设、后勤保障等重点领域和关键环节，约束好、规范好这些关键岗位的权力运行对构建事业单位“不能腐”的体制机制至关重要。这些重点岗位往往权力集中度较高，像单位内的财务审批权和重大项目建设审批权，权力的高度集中是产生官僚主义，是导致腐败现象的根本原因。某些领导长期利用职务的便利，干预单位的决策，如利用部门职权或利用事业单位的公益性垄断市场和资源，为利益主体提供便利的同时收取相关利益，不禁对单位形象造成恶劣的影响，对单位的发展也产生了较坏的后果。事业单位推进反腐工作，关键就是要用法治来根除人治在权力滥用和不受制约管控方面的弊病。2.对重点岗位的权利制约不到位。对事业单位的这些关键岗位，很少出台相关的权力清单，也没有明确的运行机制来规范权力如何运行，对法不言明、律不点清的灰色地带缺乏有效的制约。针对单位内的容错机制也容易被某些看似独具开放和改革精神的人作为其推卸权力滥用的借口。如在某些招标过程中，因为上层领导缺乏统筹部门，使得招标部门在实际招标过程中，明里招标却暗里定标。

（四）部分干部存在纪律松懈、自我约束差的现象。纵观这些腐败现象，我们也能够看到一种规律，那就是出现腐败问题的党员干部，刚开始违纪程度均比较轻，甚至有人没有意识到自身的行为已经违反了党规党纪。近几年许多干部出现了能力不足的危险，这很大一部分是源于学习不够，不学法、不懂法等现象严重，对于党和国家出台了许多纪律规定，没有做到及时学习、认真揣摩、严格践行。近年干部诚信缺失现象引发了强烈的社会关注和网络围观。许多人生活中，出现学历造假、年龄造假问题，对待家人、对待群众投机取巧、做表面文章，甚至利用职务之便谋取非法经济利益；工作中，对党的路线方针政策口是心非，阳奉阴违，相互推诿扯皮、贪图虚名，搞“政绩工程”“形象工程”，遇到问题第一时间推卸责任，而非解决问题。建立干部诚信体系，提升干部诚信形象已刻不容缓。

二、推进“不能腐”机制建立的对策

（一）做好顶层制度设计。1.结合国家开展的全面深化改革，深入推进事业单位体制改革，从源头上治理腐败。事业单位涉及面广，行政管理、经济管理、社会管理体制机制存在滞后问题。因此，要从源头上治理腐败，必须将事业单位的改革纳入国家改革总体框架，实行整体部署，协同推进。从国家层面应尽快出台专门政策法规、行业规划、标准规范，重点建立权力运行制约机制、监督机制、廉洁风险防控机制和责任追究机制，创新对事业单位的管理方式，由管理、指导为主逐步转变为监督为主。2.事业单位必须出台符合自身实际的章程，并且严格遵照章程办事。关键是要做好事业单位管人和管事的工作，要从根本上破除传统习惯和既得利益两大障碍，建立科学公正的选人用人和权力分配机制，让权力在阳光监督下选好事业单位的“一把手”，同时要配好敢于在权力上相互制衡、在能力上表现突出、在行为上靠得住的班子队伍，领导团队里面要敢于发出不同的声音、听得进不同的声音。领导团队要科学配置权力，通过“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的工作机制来实现有效制衡。随着我们改革制度和全面预算制度的建立和完善，在单位决策、采购招标、财务经营、选人用人方面也在不断完善制度，逐步从源头阻断腐败。事业单位还必须具备法律意识，聘请法律顾问，从专业角度审视事业单位的决策细节，确保各项工作在法律框架内开展。

（二）健全监督机制。1.强化事业单位内部监督和外部监督是发展好事业的主要保障。内部监管方面关键是强化对“一把手”行使权力的监督，监督既是对权力行使的约束，也是对权力主体的保护。要做好对“一把手”的监督，需要足够的定力和操守。也要做好对关键少数的权力监督，要从根本上区别开信任和监督。重点加强纪律监察机关的权威性和执法力度，加强监督机关的权威，做到有法必依，执法必严。同时，要发挥广大内部职工的监督力量。虽然目前针对事业单位的监管措施在不断提出，但各类腐败案件始终不断，根源在于事业单位内的广大干部职工并没有把自己当作单位真正的主人，没有发挥出他们对保护事业发展应尽的监督责任，强化单位内部监督也是增强活力的根本保障，要真正做到“无须扬鞭自奋蹄”，加强职工参与反腐倡廉活动的积极性，打造反腐倡廉的氛围。2.外部监督方面要建立信息披露制度，加强审计监督和舆论监督。强化对使用权力的知情权和对监督者的保护。充分运用民主监督、舆论监督、群众监督、网络监督等手段，通过传统纸媒、电视、网络、手机等增强事业单位的政务公开透明度，充分满足职工的知情权。一是要发挥主管部门的监管作用，丰富监管手段，由传统的听汇报、看材料转变为实地调研和督查，多听取基层群众和事业单位职工的意见和建议。二是充分发挥事业单位职工的监督作用，事业单位职工是最了解单位发展情况的人员，他们对于单位的发展感受最深，最有发言权。一方面要加强对事业单位职工的教育引导，增强他们的权利意识和主人翁意识，另一方面鼓励和保护他们大胆发言，大胆举报。三是扩大社会公众的参与力度，事业单位要给予社会公众足够的信息资料，使得他们知情，这样才有可能发挥监督作用，事业单位还要把接受监督作为一项义务，做到对应公开事宜全部公开，不掩饰不回避。通过以上手段逐步让领导习惯于在监督下工作，逐步将监督转化为常态化、自然化。

（三）对权力部门建立约束机制。1.加强对重点部门的监督。强化事业单位内部监督机制也是非常迫切的工作，内部监督机制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。坚持审批与监管相分离，将审判人员与监管人员分开，在职责明确的前提下，强化相互制约制度。通过内部监督体系的完善，从而形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制。充分发挥事业单位审计部门的作用，让审计工作常态化制度化，审计部门要加强对事业单位领导班子，尤其是主要领导以及财务、基建项目、后勤管理等重要岗位人员的审计监督。充分利用好党委会、党政联席会等议事制度，不断扩大党内民主，在党内大力营造敢讲真话、畅所欲言的良好政治氛围，有效强化对权力的制约，根治一些领导干部不想用民主、不敢用民主、不会用民主的执政缺陷。2.加强对重点岗位的监督。中国目前的政治生态，是“一把手”几乎拥有绝对的权力。反应到事业单位里面，就是有些部门权力过于集中，一来干扰单位内部决策行为的正常执行，二来不自觉地将权力进行扩张，将权力延伸到相关的部门。剖析事业单位领导干部的腐败案件，几乎无一例外都是从权力集中、一言堂的领导模式开始腐败的。一个单位管住了“一把手”的就是法治，管不住“一把手”的就是人治，人治就容易出问题，贿随权集，权随势大，事业单位对“一把手”的权力管控最后都是由疏于防范造成了腐败。制约“一把手”的权力行使要以做到廉洁高效为目标，建立权力清单，用法纪法规和畅通的监督渠道来制约和公开领导的权力，规范主要领导干部的职责和权限。

（四）加强纪律教育和诚信管理。1.对“一把手”的权力监督受现有体制机制不完善的制约，在实际执行中会面临诸多的困难和阻力，这就要求我们事业单位的“一把手”要加强思想教育和注重纪律建设，尤其是对自身品质的培养。坚持“两学一做”学习教育，牢记党的宗旨和权力的来源，营造全面从严治党的舆论氛围，坚持纪严于法，纪在法前，把纪律和规矩挺在前面，摆正自己的位置，做到一尘不染，同时要让自己的正能量感染下级，让下级也能做到。在单位内部开辟学习交流专栏，学习推广中纪委有关反腐败的成功案例，让领导带头剖析案例，分享心得；组织学习收看有关反腐的系列电视，做到常学常新，提高党员素质，不要让某些干部的素质比一般国民的素质还要低；弘扬中华民族诚实守信的正能量，提高党性严肃党纪，营造公平公正的文化和诚实的工作氛围，让诚信的阳光杀死滋生腐败的土壤。2.全面推进事业单位人员诚信体系建设。结合国家诚信体系的建设，优先将事业单位人员纳入首批诚信体系建设范围。充分运用现代技术手段动态管理事业单位人员的诚信表现，把讲诚信的要求落实到干部考核考察中，看干部是否能做到严以修身、信念坚定、为民服务、忠诚于党、忠诚于人民。对表现优秀的单位和个人给予物质与精神奖励，对失信单位和人员及时处理，建立不良行为记录，运用监督执纪“四种形态”予以处理。要结合不同岗位的实际，采取多种方式，完善和创新教育方式、内容和题材，注重加强专题培训，充分结合正面案例和反面典型，开展自我审视，用好批评和自我批评的武器，激发干部内在动力，自觉做到爱岗敬业、忠于职守。