突破ODA禁区，日本将向菲提供自卫队装备

卢昊

近期，日本政府计划利用政府开发援助（ODA），为菲律宾军队提供日本自卫队的装备，日菲间防务合作也将进一步得到强化。在东盟各国中，菲律宾一直是日本期望重点拉拢的“战略合作伙伴”。这一动向也反映出日本期望通过防务合作带动日菲整体关系，借此强化自身在东盟乃至“印太地区”的战略地位。

日本ODA“深入禁区”

根据日本《产经新闻》报道，日本政府正在协调以ODA方式，向菲军提供自卫队使用的生命救助系统。如果该援助项目落实，将是日本ODA首次被用于向外军提供自卫队装备。这些生命救助系统是自卫队的救灾应急装备。1995年阪神大地震后，自卫队吸取救灾经验，引进了以上系统，平时配备在陆上自卫队基地，紧急时可携带并装入车辆或直升机运输，主要用于灾害发生72小时“黄金救援期”的搜索救助、伤员搬运等，包括生命探测仪、引擎式凿岩机、紧急医疗设备、救生艇与救生衣等。系统单套价格约为9400万日元（约合610万人民币）。日方在提供援助的同时，还将在“能力构建援助”框架下，为菲军进行技术培训，确保他们能够有效使用这些装备。

日本通过ODA向外军提供本国自卫队装备，在以前是绝对的“禁区”。由于和平宪法及“专守防卫”国防原则的限制，日本一直强调ODA的民用性和民生性，避免将其与军事活动产生关联。此前，日本ODA大纲明确规定，ODA“不得用于军事用途和可能加剧国际争端的领域”。2014年4月，日本出台新的“防卫装备转移三原则”，取代于1967年出台的“武器出口三原则”，为通过武器装备出口强化对外安全合作创造了前提。2015年2月，日本出台《开发合作大纲》，作为新的ODA政策方针，其中写明，如果具有军事性质的援助被对象国用于“旨在改善民众生活和非军事行动的开发合作”，日本将考虑并实施援助。这表明日本政府期望主动发挥ODA的“战略功能”，对重点国家开展全方位的、包括防务领域的援助合作。2017年5月，日本出台《自卫队法》修订案，允许自卫队将旧装备低价乃至无偿转让给其他国家，进一步降低了自卫队装备转移的“法制门槛”。

对于以上法制、政策变动，日本政府的解释是，基于“国际协调主义”前提下的“积极和平主义”，日本有理由、也有义务对国际上旨在和平与民生目标的“非军事行动”提供更有力的支持。这是日本开展“国际贡献”的重要举措，也是国际社会的“积极期待”。实际上，近年来日本解禁ODA军事用途，推动军事装备对外转移，是日本军事安全战略加速性质转变，追求“正常化”身份、积极性姿态及外向化举措的重要表现。日本政府强调，目前考虑援助的装备，包括向菲方提供的生命救助系统尽管是自卫队装备，但都是民用品，并非作战武器。但众所周知，军事和非军事用途界线相当模糊，其他国家军队如何实际利用这些设备，难以事前确定及绝对把握。日方也很清楚，这些声称被用于非军事用途的援助设备，有着转用于军事用途的充分可能。

日菲防务合作“全面发展”

在日本的对外关系布局中，东盟具有“战略基盘”的特别重要性，而菲律宾又是其中重点。日本外务省称，日菲关系“没有任何历史负担，且具备可观未来远景”。菲律宾前总统阿基诺三世曾五次访日，2011年他访日时，日菲签署协议，正式成为“战略合作伙伴”，现任总统杜特尔特上台后，也于2016年、2018年及今年5月访日。安倍2012年再度任首相后，分别于2013年、2015年、2017年（两次）访菲。今年初，日本政府将设在菲律宾南部棉兰老岛最大城市达沃的领事办公室升级为总领事馆。日本外相河野太郎专门赴菲，出席了总领事馆开馆仪式。今年5月杜特尔特访日时，日菲首脑承诺将进一步深化战略合作伙伴关系，共同建设“自由开放的印太”。

当前日本对菲律宾的“战略外交”手段上有两大基本构成：一是以基础设施与区域开发为主要内容的经济援助;二是以海洋安全保障为主要内容的防务合作。安倍执政以来，日本政府在持续加强前者的同时，努力提升后者，特别是日方以协助菲方强化“海上安全保障能力”为名义，向其提供二手巡逻船等装备。2013年日菲达成协议，由日方利用ODA贷款，向菲海岸警卫队提供十艘MRRV型巡逻船，并于2016年由日方向菲方交付首船。2016年，日菲还签署防卫装备与技术转移协定，日方同意向菲方租赁海上自卫队五架TC-90教练机。2017年《自卫队法》修订后，应菲方要求，日方又将有偿租赁TC-90改为无偿赠予，还承诺向菲军提供UH-1武装直升机零件。在两国防务合作持续提升背景下，巡航印太的日本军舰频繁访问菲律宾港口，进行“战略性靠港”。2016年，海上自卫队“亲潮”号潜艇时隔15年再度停靠苏比克湾。2017年、2018年海上自卫队直升机航母“出云”号与“加贺”号分别停靠苏比克湾，今年7月，“出云”号再度访菲。

2018年3月26日，日本防衛省向菲律宾海军赠送三架“TC-90”飞机，移交仪式在菲律宾甲米地省桑莱岬海军基地举行。

当前，日菲防务合作有进一步深入的势头，体现为从个别领域合作到“体系化合作”的发展。今年4月，菲律宾国防部长洛伦扎纳访日，与日本防相岩屋毅会谈。日菲防长表示拓展并充实两国防务合作的具体内容，使这一双边框架至少包括以下部分：（一）军方与防务部门的战略对话与定期交流;（二）覆盖陆海空的“能力构筑支援”，包括装备技术转移及人员培训;（三）共同训练及演习，特别是海上演习;（四）反恐、打击跨国犯罪等非传统安全合作;（五）区域安全议题的协商及行动。日菲防长还强调，支持强化美日菲三边安全合作，以及日本与东盟整体安全合作。今年8月2日，河野外相在泰国出席东盟外长会议时会见了菲律宾外长洛钦，日菲外长承诺将继续推动两国防务合作，并促使这一合作“在区域内产生更广泛的积极影响”。

日本对东盟战略前景处于“十字路口”

日本对菲防务合作的加强，折射出日本对东盟政策总体倾向的一种中长期变化。日本国际问题专家们指出，从本世纪头十年的后期开始，由于“美中两国在东亚力量平衡变化开始凸显”，日本在维持与东盟经济伙伴关系同时，“更加强调在政治和安保领域开展合作的重要性”。日本加大对东盟各国防务合作投入，造成“安保问题上位”的最大原因是“对中国崛起导致力量平衡变化、区域环境动荡的担忧”。在这种背景下，日本对东盟包括对菲律宾的重视，既具备传统的地缘政治视角，特别是维护航道安全及海权主导的考虑，也日益具有权力转移下大国竞争思维，特别是对华制衡，确保日本区域优势的考虑。日本对菲防务合作因而也具有了更丰富的战略性内涵。

基于对华竞争心理的加强，以及南海形势的变化，日本尤其认定菲律宾在牵制中国方面具有“特殊作用”与“强烈意识”，因此在过去数年不遗余力地扶持菲方，特别是增强其海上军事能力。2013年至2016年，菲律宾推动所谓“南海仲裁案”，与中国对立加剧。阿基诺政府倒向日本，试图利用日本作为对华博弈的后盾之一，而这与安倍当时试图在周边构筑“对华包围网”的意图相投合。杜特尔特上台后，致力于改善对华关系并搁置南海争议，同时继续推进与日本等近邻国家的关系，使得菲对外政策更具平衡性，这也对安倍“对华包围网”造成重创。在现实内外形势压力下，安倍也寻求改善对华关系，推动中日关系“重回正轨”。日本对菲政策中的“制华因素”表面上明显下降，但实质上，日本在推动日菲战略合作的过程中，仍将中国作为潜在重要的“参考系”乃至“针对方”。

针对当前的日本与东盟关系，一些日本战略学者指出，在当前外交环境不确定性增强的情况，对于日本而言“东盟的分量不是更轻，而是更重了”。而在经济及安全领域，东盟对日本的需求也在提升，在安保领域最关注的海洋安保问题上，日本与菲律宾、印尼、越南等部分东盟国家开展的以加强海岸警卫队力量和防卫装备转移为主的防务合作，对于维系日本与东盟的战略合作“具有重大意义”，当然，这样的合作将以日本与各国分别合作的形式，而非“日本+东盟”整体合作的形式展开。日本正在积极推动“印太战略（构想）”，在此情况下，日本对东盟战略也处于“十字路口”。对此，日方所关注的主要问题是：一方面，日本如何在新的“印太”架构中定位东盟，并重新强化日本与东盟各国的利益基础与“价值观纽带”，将成为日益根本的问题;另一方面，基于东盟仍将坚持在美中间“调整距离”，特别是将加强与中国的关系来确保自身经济利益，坚持现实主义外交，日本如何在美中之间保持“适当位置”，并尽可能争取东盟各国的支持，也将成为一个复杂的问题。

（作者为中國社科院日本研究所副研究员）